PREMISAS PARA LA NUEVA REPÚBLICA

(Tercera parte)

LOS NIVELES DE REPRESENTACIÓN Y SU FORMA DE GOBIERNO

En capítulos anteriores me he referido a las diferentes posibilidades que se conocen para organizar un nivel de gobierno. En el caso del Gobierno Nacional, mi propuesta es un sistema presidencial con primer ministro, en el que el Presidente es el Jefe de la República y se designa mediante voto directo popular  y el Jefe del Gobierno elegido por el Parlamento a propuesta del Presidente. La duración en el cargo del presidente será de seis años y la vida del parlamento de cuatro años y se renovará totalmente. El Presidente no podrá disolver la legislatura, pero en el caso de que fracase en dos oportunidades consecutivas la formación del gobierno por parte de quien haya convocado para tal fin el presidente, la legislatura se disolverá automáticamente y se convocará a nuevas elecciones.

La Legislatura Nacional estará formada por la Cámara de Senadores como cámara territorial y la conformarán los senadores que serán elegidos por los parlamentos regionales en número fijo de uno por cada provincia y dos por cada región. Además participaran de ésta cámara los jefes de los gobiernos regionales, con voz pero sin derecho a voto.

La cámara de los diputados representará al pueblo, y para su elección se consideraran las circunscripciones provinciales. Su número será función de su población y en la tabla anterior, se ha hecho un esbozo de regionalización y del número de diputados según la relación de población, considerando que los mismos se eligen mediante el voto popular y en circunscripciones binominales.

Los Gobiernos Regionales adoptarán la forma de gobierno parlamentaría. Las legislaturas serán unicamerales y se elegirán diputados. De la composición de la legislatura surgirá el gobierno regional. En la tabla anterior se indica tentativamente el número de diputados que integrarían cada legislatura regional, los que serán elegios según las circunscripciones provinciales y en número mínimo de cuatro diputados regionales por cada circunscripción.

Las Administraciones Provinciales adoptarán la forma parlamentaría. Las legislaturas serán unicamerales y estarán constituidas por un mínimo de 11 diputados y un máximo de 19 y de ellas se elegirá un Administrador General que será quien ejerza la administración provincial y cuatro diputados que se encargarán de las funciones de Interior, Hacienda, Infraestructuras y Servicios Sociales. Serán remunerados aquellos cargos que ejerzan una función ejecutiva (5) y los restantes integrantes de la legislatura, solo percibirán dietas por asistencia a las reuniones plenarias. La legislatura solo podrá formar comisiones especiales, integradas por tres parlamentarios, con un objeto extraordinario y determinado y con una duración inferior a los dos meses. Por su asistencia percibirán dietas.

El Gobierno del Municipio adoptará un sistema mixto, mediante la elección del Intendente por el voto directo del pueblo y un Concejo Deliberante el que estará conformado por un número que variará entre 5 y 25 concejales, según la población. El cargo de intendente será remunerado así como el de quien resulte presidente del Concejo. El resto de los concejales recibirá una dieta por la asistencia a las reuniones plenarias. El Consejo solo podrá formar comisiones especiales y con carácter extraordinario, integradas por un mínimo tres y máximo de cinco concejales, con un objeto determinado y con una duración inferior a un mes. Por su asistencia percibirán dietas.

Un caso especial lo constituirán las ciudades con más de 250.000 habitantes, para las que habrá que legislar al respecto.

Bases para la constitución de mancomunidades de municipios

Ya he explicado la importancia de esta figura y aquí se dan algunos elementos a tener en consideración a la hora de conformar dicha estructura.

1. El territorio de la mancomunidad será el constituido por el conjunto de los municipios que la integran.
2. Los servicios que preste la mancomunidad podrán establecerse en cualquier lugar dentro de los límites del territorio mancomunado.
3. La Mancomunidad, como Entidad local territorial, tendrá personalidad jurídica propia y goza de capacidad y autonomía para el cumplimiento de sus fines.

Competencias de la mancomunidad.

1. La Mancomunidad  tendrá a su cargo la ejecución de obras, la prestación de servicios y la gestión de actividades de carácter supramunicipal, cooperando con los municipios que la integran en el cumplimiento de sus fines propios.
2. Asimismo, la Mancomunidad  representará los intereses de la población y del territorio comprendido dentro de la delimitación de los municipios que la integran.
3. La Mancomunidad  podrá ejercer competencias en las siguientes materias:

a)    Ordenación del territorio y urbanismo.

b)    Infraestructura y Transportes.

c)    Protección del medio ambiente.

d)    Servicio de recogida y tratamiento de residuos sólidos.

e)    Agricultura, ganadería y montes.

f)     Patrimonio cultural.

g)    Deportes.

h)    Promoción del turismo.

i)      Energía y promoción industrial.

j)      Ferias y mercados.

q)  Protección civil.

4. Igualmente, la mancomunidad podrá ejercer la iniciativa pública para la realización de actividades económicas de interés comarcal y participará, en su caso, en la gestión de obras de infraestructura y de servicios públicos básicos que en ellos se incluyan.
5. La Mancomunidad  creará un servicio de cooperación y asistencia dirigido a prestar asesoramiento a los municipios que lo soliciten en las materias jurídico-administrativa, económica, financiera y técnica.
6. Igualmente, cooperará con los municipios que la integran estableciendo y prestando los servicios mínimos obligatorios que resultasen de imposible o muy difícil cumplimiento. Con tal fin, el acuerdo de dispensa fijará las condiciones y aportaciones económicas que procedan.
7. La Mancomunidad podrá asumir competencias transferidas o delegadas de la Administración Nacional, Provincial, y de los municipios que la  integran, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública, con el alcance, contenido y condiciones establecidas en la legislación sobre Administración Local.

Ejercicio de las competencias.

1. Los acuerdos y resoluciones que adopten los órganos de gobierno de la Mancomunidad  en el ejercicio de sus competencias, obligarán tanto a los municipios que la integran, como a las personas físicas y jurídicas a quienes puedan afectar.
2. La Mancomunidad  podrá utilizar para el desarrollo de sus fines cualquiera de las formas y medios de actuación previstos en el ordenamiento jurídico vigente.
3. La Mancomunidad se organizará según el siguiente cuadro:

a)    El Consejo de la Mancomunidad.

b)    El Presidente

c)    La Comisión revisora de cuentas

4. El Consejo de la Mancomunidad está integrado por el número de miembros (concejales) que resulte de la aplicación de la siguiente escala, referida a los residentes del conjunto de municipios: Hasta 20.000 habitantes, 11 miembros. De 20.001 a  55.000 habitantes, 17 miembros. De 55.001 a 150.000 habitantes, 21 miembros. De más de 150.001 habitantes 27 miembros. Los consejeros actuarán ad honorem, y solo percibirán una dieta por la asistencia a las reuniones del Concejo.
5. Una vez constituidos todos los municipios que integren la mancomunidad, la Junta  Electoral de zona procederá a formar una relación de todos los partidos políticos, coaliciones, federaciones, y de cada una de las agrupaciones de electores que hayan obtenido algún concejal en los municipios, ordenándolos en orden decreciente según el número de votos obtenidos. Proporcionalmente al número de escaños obtenido por cada agrupación se distribuirán los puestos a ocupar en el Concejo de la Mancomunidad.
6. El Concejo de la Mancomunidad, mediante la aprobación por mayoría absoluta del Reglamento orgánico, podrá regular los órganos complementarios que considere necesarios, la estructura administrativa del ente comarcal y las relaciones entre los órganos de la mancomunidad y los municipios respectivos.
7. En todo caso, existirá una Comisión Consultiva integrada por todos los Intendentes de la comarca, este se reunirá al menos dos veces al año para conocer el presupuesto y el programa de actuación comarcal, así como cualquier otra cuestión que por su relevancia se considere conveniente someter a su conocimiento, a propuesta del Consejo o del Presidente.

Concejo de la Mancomunidad.

1. El gobierno y la administración de la Mancomunidad corresponderán al Concejo de la Mancomunidad, integrado por el Presidente y los Consejeros.

Elección y proclamación de los Consejeros.

1. Una vez realizada la asignación de puestos conforme a lo dispuesto anteriormente, la Junta Electoral competente convocará separadamente, a todos los concejales de los respectivos partidos políticos, coaliciones, federaciones y agrupaciones que hayan obtenido representación para que designen de entre los Concejales electos a los que hayan de ser proclamadas miembros del Concejo y, además, correlativamente, los suplentes que hayan de ocupar las vacantes eventuales, en número mínimo de cinco o igual al número de candidatos si los puestos que corresponden no llegan a esta cifra.
2. Ningún partido, coalición, federación o agrupación podrá designar a más de un tercio de los miembros que le correspondan en el Concejo de la Mancomunidad entre concejales que sean del mismo municipio, salvo los casos en que ello impida ocupar todos los puestos que le correspondan.
3. Los cargos de Presidente y de Consejeros de la mancomunidad no serán remunerados, sin perjuicio de la percepción de las indemnizaciones por razón del servicio que pueda fijar el Consejo Comarcal en concepto de dietas y gastos de desplazamiento.

Elección del Presidente.

1. El Presidente de la mancomunidad será elegido de entre los miembros del Consejo Comarcal, en la misma sesión constitutiva y será el único cargo remunerado.

Sesiones.

1. El Consejo Comarcal celebrará una sesión ordinaria cada mes y se reunirá con carácter extraordinario siempre que sea convocada por el Presidente, por propia iniciativa o a propuesta de la cuarta parte de sus miembros. En el caso de solicitud de convocatoria, la celebración de la misma no podrá demorarse por más de quince días hábiles desde que haya sido solicitada.
2. Corresponde al Concejo de la Mancomunidad la aprobación de su personal conforme a las dotaciones presupuestarias correspondientes. En todo caso, la selección del personal se llevará a cabo de acuerdo con lo previsto por la legislación que regule la Administración Pública. Si las necesidades funcionales de la mancomunidad lo aconsejan, podrá crearse un puesto de trabajo denominado Gerente, al que corresponderá la gestión técnica y ejecutiva, así como el impulso de los servicios de la misma.

Ingresos.

1. La Hacienda de la Mancomunidad estará básicamente constituida por los siguientes recursos:

a)    Las tasas y precios públicos por la prestación de servicios o realización de actividades de su competencia.

b)    Transferencias de la provincia.

c)    Las aportaciones de los municipios que la integran, las que se establecerán en  Pleno del Concejo de la Mancomunidad según los criterios definidos para determinar las aportaciones de los municipios. Dichas aportaciones, que se revisarán anualmente, serán en todo caso proporcionales al número de habitantes y al aprovechamiento de los servicios que la mancomunidad preste, sin perjuicio de que puedan introducirse índices correctores como el nivel de renta y riqueza de los municipios.

Patrimonio.

1. El patrimonio de la mancomunidad estará integrado por toda clase de bienes, derechos y acciones que legítimamente adquiera, bien a su constitución o con posterioridad. A tal efecto, deberá formarse un inventario, de conformidad con las disposiciones aplicables en general a las Entidades Locales.
2. Aportaciones municipales y obligatoriedad.
3. Las aportaciones municipales, cuya cuantía global se fijará con arreglo al Presupuesto aprobado por el Concejo de la Mancomunidad, se distribuirán entre los municipios que la integran en función del número de habitantes y, en el caso de existir servicios de utilización potestativa, en función de los servicios prestados por la comarca a cada municipio.

La federación de municipios

En la misma línea de dotar de la nación de las estructuras políticas y administración que den cause de participación al ciudadano, encuentro en la Federación de Municipios, una herramienta muy útil para que las entidades locales tengan fuerza y presencia frente a las demás instituciones de la Nación. Una de los mayores problemas con los que se encuentran los municipios, es la poca fuerza con la pueden defender sus iniciativas –las que generalmente son compartidas- debido entre otras causas, a la escasa representación que individualmente cada uno tiene frente a los otros poderes. Por ello y tomando como ejemplo la Federación Española de Provincias y Municipios, transcribiré los fines que persigue tal organización, en las que los municipios actúan por adhesión voluntaria y con un número de votos en función de su población:

Los fines fundacionales y estatutarios de la FEMP son los siguientes:

a)    El fomento y la defensa de la autonomía de las Entidades Locales.

b)    La representación y defensa de los intereses generales de las Entidades Locales ante otras Administraciones Públicas.

c)    La prestación de toda clase de servicios a las Entidades Locales.

d)    El desarrollo y consolidación del espíritu (europeo) en el ámbito local, basado en la autonomía y solidaridad entre los todas las Entidades Locales.

e)    La promoción y favorecimiento de las relaciones de amistad y cooperación con las Entidades Locales y sus organizaciones en el ámbito internacional, especialmente el europeo, el iberoamericano y el árabe.

f)     La gestión de programas del Gobierno destinados al ámbito local.

PREMISAS PARA LA NUEVA REPÚBLICA

(*) El artículo pertenece a Ideas y Sugerencias para la Fundación de la Cuarta República y fue  presentado en septiembre de 2001 al ex presidente De la Rúa.

(Segunda parte)

Las Regiones Federales.

La regionalización del país como elemento de descentralización  nacional y fortalecimiento territorial, es una imperiosa transformación que debemos encarar sin dilación. En el principio de subsidiaridad se encuentra una idea tan simple como efectiva que recomienda que las decisiones se deban tomar en aquel nivel de la administración en que resulten ser más eficaz para cumplir con su finalidad.

Un aspecto importante consiste en revisar la actual estructura de división política y administrativa del país –provincias y municipios-  como base de la organización territorial en donde reside el federalismo constitucional. En estas Ideas y Sugerencias se propician una regionalización de nuestro país, incorporando la figura de la Región Federal. Nuestros antecedentes constitucionales definen claramente el concepto federal nacido de la voluntad de las provincias de constituir un Estado Federal, al cual lo dotaron de las competencias que los Estados provinciales cedieron a la nación. En cuanto a la soberanía nacional, en los sistemas federales, la soberanía es compartida, bajo la premisa de la lealtad constitucional entre los Estados Provinciales y la el Estado Nacional, y ello constituye uno de los principios fundamentales del modelo de distribución territorial del poder público.

En el federalismo, los estados que lo componen participan como tales, en la formación de la voluntad general manifestada en la conformación de las leyes con la participación de los Senadores en representación de los estados provinciales, tal como la disponía la constitución de 1853. La cámara de senadores tiene la obligación de examinar la legislación desde el punto de vista de cómo afecta ésta a los intereses territoriales. Esta clase de presencia y misión, también se registra, por ejemplo, en el Senado EE. UU (dos senadores por estado) o en el Bundesrat alemán (199 senadores), símbolos del federalismo universal. El Bundersrat (cámara de las regiones) tiene un veto efectivo sobre la legislación y está compuesta por representantes de los gobiernos de los estados. Y también lo fue así en la Argentina hasta que la brutal reforma constitucional de 1994 destruyó uno de los puntales del sistema federal, al desvirtuar la razón de ser de Senado como cámara de representante de los estados provinciales. Hoy el Senado, al ser los Senadores elegidos en forma directa por el pueblo, modificó drásticamente el origen del mandato de los Senadores el que antes recaía en los parlamentos provinciales, asimilándolo en su concepción, a la Cámara de los diputados, cuya representación sí corresponde en una organización federal al pueblo de nación. Francia es otro ejemplo de elección indirecta, donde los senadores (321 senadores) son elegidos por una asamblea (colegio electoral) de representantes regionales y locales, con el fin de que no solo representen los intereses de las regiones, sino también el de los gobiernos locales. En todos los casos de parlamentos con dos cámaras, la “otra cámara” siempre y al margen de cómo se elija a los representantes, personifican los intereses territoriales.

Respecto de las facultades delegadas por los estados provinciales argentinos a la nación, los fracasos son múltiples. Por ejemplo la facultad de emitir moneda que se delegó en la nación y que hemos visto burlada en los últimos años con la emisión de  bonos por parte de las provincias, los que se utilizan como moneda de curso legal. En sentido inverso, muchas de las transferencias de la nación a las provincias se debió a la llamada “reducción del estado nacional”, la cual no respondió a una planificación consensuada, sino al hecho de quitarse competencias con el fin de disminuir (falazmente) el déficit presupuestario nacional, trasladándolo a las provincias.

No se trata aquí de analizar cada una de las principales deficiencias que con el correr del tiempo se han ido produciendo en la relación de competencias entre el Estado Nacional y los Estados Provinciales, pero no se puede dejar de mencionar por ser de vital importancia, lo que conocemos como coparticipación federal de ingresos fiscales.  Los ingresos fiscales constituyen uno de los pilares donde se debe apoyar la organización nacional, y por lo tanto, no es prudente que los Estados Provinciales continúen cediendo los derechos de recaudación a la nación para que esta los devuelva, teóricamente, mediante los supuestos de la coparticipación, sino que debemos ir a una política de recaudación de correspondencia fiscal, en donde las regiones sean las principales artífices de la recaudación. Esta cuestión, unida al rediseño de las competencias que hoy sostienen cada uno de los estados, se deben debatir en el marco del Proyecto Nacional, en donde y a la luz del avance tecnológico, la globalización de la economía, el comercio, y la mala experiencia del actual modelo de coparticipación, se rediseñe un sistema de esfuerzo compartido y equidad distributiva que propicie una verdadera República Federal. En resumen, para que el federalismo sea una realidad se necesitan dos pilares, el político, plasmado en la organización territorial, y el de los ingresos con los que satisfarán todas las obligaciones de cada uno de los estados territoriales. Hoy en nuestro país el primero está herido de muerte y el segundo extinguido, y así no hay federalismo.

Es prudente aclarar que, si bien en estas Ideas y Sugerencias estará presente el espíritu del mayor desarrollo de las competencias por parte de las regiones y los organismos locales (municipios, mancomunidades), no debemos perder de vista las relaciones supraregionales que deben existir, ni tampoco perder de vista el objetivo de la unidad y homogeneidad de la nación, no solo como expresión jurídica, si no también de calidad de vida, y sin caer en la tentación de una confederación de estados, en los que cada uno diseñe y adopte formas diferentes cuando no contrapuestas de organización y esquemas en materia de políticas sociales, económicas, educativas o sanitarias, las que una nación federal deben guardar una coherencia nacional. En la Argentina de hoy, hay serios síntomas de que esto está ocurriendo, por ejemplo, en la educación en donde cada provincia va a su aire en cuanto a la conformación de planes de estudio, niveles de exigencias y esfuerzo presupuestarío.

La regionalización del país

Para abordar el análisis de la regionalización, debemos tener en cuenta la estrecha relación que existe entre los conceptos de gobierno y administración, cuyas fronteras en algunos casos son difusas. La función de gobierno es una actividad propiamente política, en el sentido de que establece las directrices o grandes orientaciones del funcionamiento de los órganos públicos con la finalidad de alcanzar los objetivos esenciales del Estado, es decir, que el gobierno se involucra en:

 a) La concepción de políticas globales y sectoriales.

 b) La determinación de prioridades.

 c) La asignación de recursos financieros y medios materiales para la consecución de la planificación.

La función administrativa por su parte, tiene a su cargo la realización material o concreta de aquellas decisiones, y por ende es una función eminentemente fáctica que se debe subordinar al principio de subsidiaridad y debe perdurar más allá de la gestión política.

Por lo tanto, es preciso tener presente los conceptos de  división política  y división administrativa a los efectos de proponer una organización viable y sustentable en el tiempo. En ese sentido destacamos el concepto de descentralización, afirmando que las Regiones Federales que propongo no es sólo una forma de concebir el funcionamiento del Estado, sino que es sobre todo, una forma de articular el poder político, es decir, una forma de repartir ese poder.

La autonomía dentro del ordenamiento estatal se manifiesta al menos en dos aspectos principales: uno, en cuanto al origen o constitución de la entidad, la que se expresa en la facultad de regular su propia estructura y darse la forma de gobierno y administración que estime más apropiada para cumplir sus propios fines; y dos, respecto al ejercicio de sus funciones específicas, para lo cual cada entidad deberá decidir dentro de ella con plena independencia respecto de otros estamentos.

En función de las observaciones realizadas, en estas Ideas y Sugerencias se propone que el Estado Nacional se organice territorialmente en Municipios, Provincias y las Regiones Federales que se constituyan. Las Regiones y Provincias deberán gozar de autonomía para la formulación de su forma de gobierno, y los municipios deberán adoptar la forma de gobierno que las legislaturas provinciales definan.  Sin embargo, los tres niveles gozarán de independencia para el ejercicio de sus funciones específicas y debiendo existir un sistema de contralor en cada nivel y entre ellos en forma reciproca.

De este modo las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, podrán constituirse en Regiones Federales Autónomas.

Si bien es cierto que nuestro sistema federal en teoría se acerca al modelo propuesto, en la práctica no ocurre así, ya que existen intervenciones cruzadas en todas las direcciones. Por ejemplo, con la ausencia de correlación fiscal y la consecuente autofinanciación de sus presupuestos, cuestión clave para una organización federal responsable. Como ya analizaremos, el objetivo de la regionalizan tiene el doble propósito del reequilibrio competencial, dotando de masa critica a la nueva estructura regional para que bajo el principio de la subsidiaridad, las regiones adquieran responsabilidades fiscales, quedando para más adelante si así resolviere, una segunda transferencia, desde la región hacia las entidades locales, (provincias y municipios).  Esta división político-administrativa tendrá por objeto:

a)    Promover la optimización de los recursos, hacer viable la fiscalidad y reordenar la distribución geográfica de la población.

b)    Propiciar una participación efectiva de la población en la definición de su propio destino como entidad local.

c)    Acercar a la sociedad la igualdad de oportunidades y recibir los beneficios del proceso de desarrollo.

d)    Propender la necesidad de una mejor utilización del territorio y sus recursos naturales.

e)    Incorporar al seno de las Regiones, Provincias y Municipios las ideas de desarrollo y planificación local, dentro del contexto del Plan Nacional.

La introducción de la figura del gobierno regional constituye quizás la más importante innovación que se propone en este trabajo, respecto de la estructura del Estado desde el punto de vista orgánico y funcional. Consagrar una administración regional con atribuciones fiscales que le proporcione recursos financieros propios y responsabilidad directa en el desarrollo económico, comercial, social y cultural en las esferas de competencia propias de cada región, es el más grande desafío que tenemos por venir. Para ello la verdadera revolución federal consiste en invertir el esquema de coparticipación, haciendo recaer en las regiones el peso de la recaudación fiscal, incluso al extremo de que la recaudación recaiga exclusivamente en las regiones. Siendo así las Regiones deberán pagar un cupo a la Nación en función de las Competencias que ésta conserve, pero nuca al revés (coparticipación inversa). Entre las actividades delegadas en la Nación, estarán las relaciones exteriores, la administración de la Defensa y Seguridad de la Nación y el gerenciamiento del Proyecto Nacional, injerencia del gabinete del Gobierno y Parlamento Nacional. Este esquema conforma uno de los pilares fundamentales sobre el que se debe apoyar la Nueva República.

Es evidente que la propuesta de regionalizar tiene el correlato de una pregunta, ¿para qué crear la figura de la Región Federal, si la descentralización cabria realizarse sobre el actual esquema de Provincias?. En principio no hay nada que lo descarte, pero no me parece oportuno atomizar en veinticinco estados ciertas competencias, simplemente por una cuestión de eficiencia, algo que guarda relación directa con una cierta masa critica que se necesita para encarar desafíos importantes en temas que de no ser así, seria imprudente descentralizar. Entre las competencias propias de las regiones estaría la gestión de:

a)    La ordenación territorial

b)    La responsabilidad fiscal

a)    El comercio interior y exterior en cuanto a la promoción se refiere

b)    El desarrollo de la industria, la agricultura, pesca y minería;

c)    El transporte local y su inserción dentro del Plan Nacional

d)    La administración de Justicia

e)    La función de Policía y Seguridad (compartida con la nación)

f)     La protección del medioambiente

g)    La promoción del turismo, deporte y cultura

h)    La gestión de la educación

i)      La investigación científica.

Todas y cada una de las cuestiones antes referidas deberá estar en un todo de acuerdo con el marco delineado en el Proyecto Nacional.

Está comprobado que la riqueza de las regiones se correlaciona con la cualificación de su población, la calidad de sus recursos (no solo naturales) y como se gestionen los mismos.  Por otra parte, no es conveniente multiplicar (por 25 según el numero actual de provincias, entre la que se incluye la capital), ciertos organismos que estarían realizando idénticas funciones a escasa distancia (capitales de provincias). La necesidad puramente funcional de la planificación económica y la prestación de servicios sobre zonas de mayor población motiva, en algunos casos, la agrupación de las provincias tradicionales en regiones federales. En otros casos, por ejemplo el conurbano bonaerense, ocurre justamente lo contrario.

Sin que esto sirva de argumento central, pero vale el dato, los estados que conforman la Unión Europea, -incluso la más centralista, Francia-  tienen este tipo de estructura regional, al igual que Canadá. En el extremo del centralismo, al menos en cuanto a los aspectos fiscales, se encuentra Australia, país al que por cierto, no le va nada mal. Esto se explica, y así se lo debe interpretar, que podemos hacer de las doctrinas y esquemas de organización una cuestión trascendente, aunque siempre primará la eficiencia por sobre los dogmatismos. Ahora bien es cierto que hay sistemas que facilitan la eficiencia, o si se quiere, dificultan caer en el desorden, y precisamente eso es lo que los argentinos debemos buscar, un sistema que propicie hacer de los gobiernos regionales instituciones virtuosas, algo que parece más probable de conseguir cuando las decisiones se toman lo más cerca posible del ciudadano. A su vez, la suma de gobiernos virtuosos hará de la República una estructura virtuosa, que es la única manera sustentable de insertarse en el primer mundo.

Cave destacar que en el proceso de regionalización federal debe estar presente la simetría, esto es, que todas las regiones recibirán un trato similar desde y hacia el Estado Nacional. Sin embargo, esto no debe ser óbice para que el nuevo esquema de reparto de competencias que se decida dentro del Proyecto Nacional, se deba asumir al unísono y bajo las mismas condiciones inicialmente para todas las regiones, sino que las delegaciones se deben adecuar a la mejor situación, que en tiempo y forma se evalúe y acuerde en cada caso. Ello llevaría a establecer un dialogo negociador entre las nuevas regiones y el Estado nacional, el cual en principio, no se debería agotar en el tiempo, aunque inicialmente tenga un ritmo mayor.

Lo expuesto significa la aplicación de un principio básico de la descentralización, que postula la maximización de beneficio social a partir del incremento de la eficiencia y la eficacia de la acción estatal, cuya gestión estará  directamente supervisada  por los mismos beneficiarios.

La iniciativa del proceso autonómico deberá corresponder a los Parlamentos Provinciales actuales y al Senado de la Nación en su carácter de Cámara territorial, los que deberían acordar la regionalización y someter su resolución a plebiscito de los ciudadanos de los territorios involucrados. Queda por debatir la necesidad de mantener o modificar las actuales divisiones locales, provincias y municipios, que como ya veremos en el caso de los municipios, esta institución no solo se verá fortalecida, sino que además se erigirá como el elemento fundamental de la estructura federal.

Una idea central de estas Ideas y Sugerencias es lo relativo al gasto público, considerando fundamental sujetar los gastos para el funcionamiento de la organización federal en todos sus niveles, a un porcentaje de la recaudación (convertibilidad fiscal) algo que indefectiblemente deben ser un precepto constitucional. La correlación entre el gasto y los ingresos públicos es algo irrenunciable y definitivo para el reaseguramiento de la viabilidad del Proyecto Nacional. Dada la histórica tendencia al déficit público y a la vulnerabilidad de las leyes que lo han intentado delimitar, en esta materia debemos ser inflexibles y categóricos, por ello se propone llevar este precepto a la mismísima Constitución Nacional, que como ya veremos, a quien la viole se le aplicarán las consecuencias derivadas de la prevaricación constitucional.

En cuanto a la distribución del gasto en los distintos niveles, por lo general en los países con una organización federal se estima correcto una repartición del peso del gasto del Estado (o participación del Estado en la vida de la nación) del orden de un 40%, otro 40% las regiones (y sus provincias), y 20% los municipios, procurando que la tendencia en todo caso fuese a disminuir las participaciones de la nación y regiones a favor del municipio. Claro que esto llevará tiempo, el tiempo que el sistema requiere para que se fortalezca la idea municipal, pero sin perder de vista la importancia del entorno nacional, algo que un país tan extenso y despoblado como el nuestro es importante observar en todo momento. Por ello se entiende que bajo el paraguas de la subsidiaridad, se reparta la responsabilidad recaudatoria como mínimo en un principio, en igual porcentaje entre la nación y las regiones, aunque como hemos dicho, esto dependerá inicialmente de las condiciones de partida de cada región.

Seguramente se pueda tener la impresión de que el sistema propuesto lleva a incrementar el número de representantes políticos, lo cual no tiene porqué ser; ya veremos cómo este aspecto cuando formule una propuesta de representación sobre el esquema propuesto. No obstante es prudente realizar algunas observaciones respecto de un tema muy trillado y no sin razón, cual es él número actual de representantes y el gasto que ello origina, y aquí debemos separar las dos cosas: 1) lo que significa en sí la actual relación entre población y representantes y 2) el gasto inútil –sea político o de cualquier origen-  algo que debemos estar todos de acuerdo en su abolición, ya que no debemos simplificar el problema creyendo que todo pasa por achicar el estado de representatividad o cerrar dependencias. Debe quedar claro que para administrar el país  debemos contar con el número de instituciones y organismos suficientes, que aseguren el correcto funcionamiento de la Nación. A su vez debemos observar un estricto cumplimiento, tanto en los métodos para promover el ingreso de los funcionarios a la función pública, como en el escalafón y las formas de promoción, para lo cual la legislación al respecto se debe basar en el criterio de excelencia y meritocracia, desterrando el concepto que ante la función pública somos todos iguales. En la base, en cuanto a los derechos individuales para el acceso a las diferentes opciones, si somos todos iguales, pero a partir de allí, en lo que concierne al esfuerzo, la capacitación y las aptitudes personales, estas deben recibir el justo premio del contrato concursal. Justamente al no tener como meta estos principios, la administración y la gestión política se a desacreditado a extremos tales que solo se nos ocurre como solución la reducción de su tamaño, sin tener en cuenta que se deben guardar ciertas relaciones de proporcionalidad entre la población, las dependencias públicas y el número de  funcionarios. Aquí se defiende el mercado como hecho económico, pero debemos tener claro que no es posible el mercado sin estado. 

Se trata por lo tanto, de introducir en la administración de la cosa pública el concepto de eficiencia que se deriva de la subsidiaridad, principio que considera la relación o vinculación de los ciudadanos y el personal burocrático encargado del desempeño de las funciones propias del gobierno, el que debe tener como norte, la simplificación, cercanía y rapidez de los trámites. Estos aspectos tienen relación con el esquema de regionalización y con la descentralización realizada desde el Estado nacional, pero también con la geografía del país y sus comunicaciones. En definitiva, que tratando sobre la regionalización, estamos hablando de la tan cacareada Reforma del Estado, en la que nadie parece querer entrar seriamente.

En el Proyecto Nacional se deberán delinear las formas en que se descentralizará la administración del Estado, así como la trasferencia de competencias a los gobiernos regionales y de estos a las entidades locales, (provincias y municipios) o las mancomunidades de municipios. A su vez, cuando un gobierno solicite el traspaso de competencias y recursos esta solicitud deberá estar sustentada con estudios y antecedentes que demuestren la viabilidad de tales traspasos.

Los principios en los que se deben basar la relación entre los estados, deben ser racionales, equitativos y solidarios desterrando la mala praxis en que el estado nacional se despoja de competencias de forma arbitraria, no por convencimiento o criterios de administración, sino que en muchos casos debido a circunstancias coyunturales o de presupuesto, como por ejemplo la falta de recursos para mantener el servicio en cuestión. Cuando las transferencias se realizan sin recursos o se deja en manos de administraciones que no están en condiciones de recibir lo transferido, el que se resiente es el servicio que se descentraliza o transfiere, ya sea por falta de presupuesto (recursos) o incapacidad para gestionarlo.  En cada transferencia se deben instrumentar los mecanismos institucionales de comunicación y debate entre la región y el nivel central o entre los niveles en los que se realiza la transferencia, que genere negociaciones interestatales responsables y serias, apoyadas en consideraciones técnicas y económicas para dar cabal cumplimiento al mandato de la descentralización administrativa.

En todo el proceso de regionalización debe participar intensamente la Cámara de Senadores como estamento parlamentario representante de los gobiernos de las Regiones. En virtud de ello sería deseable que los gobernadores o presidentes regionales integren la Cámara de Senadores como miembros con vos aunque sin voto.

Las asociaciones voluntarias entre estados que el esquema propuesto requiere, se debe constituir con criterios sustentables de estabilidad y no por el solo hecho de cuestiones económicas, como en alguna medida ya ocurre con el NOA, NEA, Cuyo, Mesopotamia, sino que la nueva estructura de la región deben sustentarse en hechos superiores, en donde la unidad del conjunto refuerce su peso dentro del esquema de poder de la nación, mediante el fortalecimiento de las estructuras locales y la reunión de sus sinergias. Por otra parte, el Proyecto Nacional debe propiciar incentivos específicos para las nuevas administraciones que se creen, de forma tal que el pueblo pueda apreciar los beneficios de la propuesta.

Resulta evidente que dada la anómala distribución de la población entre las actuales provincias, se deberá contemplar la constitución de regiones autónomas uniprovinciales en aquellos casos en que la magnitud socioeconómica y territorial lo justifique, por ejemplo Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y la ciudad de Buenos Aires, tienen suficiente masa critica para la autogestión, lo cual les permite asimilar sin dificultad los nuevos desafíos. Más aun, en el caso de la provincia de Buenos Aires se debe contemplar la posibilidad de la división provincial, contemplando la provincia del conurbano con capital en La Plata, y el resto de la provincia con capital en Tandil.

No estoy de acurdo con ciertas campañas que se instrumentan recurrentemente para reducir los gastos de “la política” incluyendo la reducción del número de provincias o municipios. En estas Ideas y Sugerencias se aboga por todo lo contrario, si cabe el caso, por que se constituyan fundamentalmente todos los municipios que siendo viables, lo avale una organización administrativa territorial lógica. En cuanto a la división político-administrativa, España con 41,8 millones de habitantes cuenta con 17 Regiones Autónomas, dos Ciudades Autónomas, 36 provincias y aproximadamente 8100 Ayuntamientos, de los cuales solo 3171 tienen más de 1000 habitantes. En Italia, con 52,3 millones de habitantes, la organización es similar: allí hay 22 regiones (de Régimen Especial y Común), 111 provincias y 8101 municipios. Con las regiones de regimen especiales ocurre algo similar como con algunas Autonomías españolas (el carácter Foral de Navarra y el País Vasco), en cuanto han conservado antiguas diferenciaciones históricas, hoy fundamentalmente reflejadas en diferenciaciones de tipo impositivo.

En el caso de Francia, con 58,5 millones de habitantes, país con el sistema unitario más acentuado de toda la UE, las divisiones político administrativa también se constituye en regiones, que en el continente suman 24. Completa la división administrativa los 100 departamentos (provincias)  y las 36.763 comunas (municipios). Los países europeos en general privilegian las regiones y en todos se encuentran los tres niveles de administración, regional, provincial y municipal, con la excepción de Holanda, país que se organiza mediante dos niveles, provincias y municipios, los sí gozan de una gran autonomía y recursos propios. Australia se desmarca de la tónica europea, siendo el sexto país en extensión y con 22,5 millones de habitantes, administrativamente  se divide en seis estados, tres territorios continentales (prácticamente estados) y otros territorios insulares

Es de destacar que para Europa las regiones tienen una identidad muy significativa y a su vez, son centro de máxima tensión política por las reivindicaciones que plantean en algunos países. Ello está ocurriendo con el gobierno del País Vasco, que demanda la creación de un “Estado Libre Asociado”, algo que más allá una falta tremenda de sentido histórico y practico, no cabe ni en la Constitución Española, ni en la Unión Europea. También en Italia con la Liga Norte ocurre algo similar pero con un tono más moderado. Irlanda, aunque por distintos motivos, tiene problemas de integración y está por ver como evolucionan algunas nuevas republicas de la Europa del este.

Las regiones tienen representación en el Parlamento Europeo, y constituyen el Comité de las Regiones que es la más joven de las instituciones europeas y que consta de 222 miembros.  No son pocos incluso los que sostienen que la Comunidad Europea debería ser la “comunidad de las regiones y no de las naciones”, algo sin duda opinable y que la evolución de la UE se está encargando de erradicar, ya que nadie con criterio de integración está dispuesto a renunciar a los estados nacionales.

Si nos atenemos a los números de municipios y regiones que hemos visto tienen los países citados, no parece que nos debiéramos escandalizarnos porque en Argentina contamos con 23 provincias, una ciudad autónoma y aproximadamente unos 1900 municipios. Respecto de la división municipal de las provincias argentinas, sí se observan verdades incongruencias y desatinos. El Grupo Innova a publicado datos muy interesantes sobre la organización del municipalismo en nuestro país. Así revelo que, el 82 por ciento de las comunas tiene menos de 10 mil habitantes. San Luis es la que tiene la mayor cantidad de gobiernos locales con una población menor a 10.000 habitantes: 62 de 64, lo cual representa el 96,9% del total de sus municipios. Le siguen La Pampa, con 94,9% (75 de 79); Córdoba, con 92,3% (395 de 428); Entre Ríos, con 92,1% (233 de 253), y Jujuy, con 91,7%(55 de 60). La Rioja tiene 18 gobiernos locales, de los cuales 13 tienen menos de 10.000 habitantes.

Buenos Aires no es sólo la provincia más poblada, sino también la que concentra mayor cantidad de habitantes promedio por municipio: sus 13.755.993 habitantes están representados por 134 unidades político-administrativas en el nivel local, dato que arroja un promedio de 102.656 habitantes por gobierno local.

Los autores del proyecto apuntan, sin embargo, que "no existe una correlación directa entre la cantidad de habitantes de una provincia y el número de gobiernos locales en que se divide". "Así, la segunda provincia más poblada del territorio nacional, Córdoba, tiene el triple de gobiernos locales que Buenos Aires, cuya población es 4,5 veces más grande”. Cabe la pregunta ¿Córdoba tiene muchos o Buenos Aires pocos?, como bonaerense, creo que en la provincia de Bs.As. es necesario un mayor número de gobiernos locales, especialmente en el conurbano.

Las desproporciones encontradas me llevan a afirmar que si consideramos las extensiones (superficie) de los países europeos citados, sus poblaciones  y las comparamos con la nuestra, esta sola cuestión exime de más consideraciones respecto del número de municipios o provincias. Y la justificación no se basa en la mera comparación, sino al criterio de eficiencia al que me he referido, considerando que en gran medida la eficiencia que demuestra la política administrativa en aquellos países en donde las cosas funcionan razonablemente bien, se debe a la proximidad entre los que deciden y los ciudadanos, lo cual potencia el control del poder y con ello, disminuye la impunidad ante la corrupción. Pero a su vez cuando consideramos la población de una unidad administrativa, por ejemplo un municipio, esta nos debe reflejar el grado de competencias que puede asumir. Evidentemente al igual que en Europa, los municipios que tienen menos de 10.000 habitantes, no pueden asumir grandes retos, y allí cobra importancia la Mancomunidad de Municipios de la que ya hablaré.

Antes quiero referirme a la remuneración de los cargos políticos, ya que si bien creo que es deseable incrementar el nivel de participación, no necesariamente en todos los casos las funciones políticas deben ser remuneradas. Ese es el caso de los concejales de pequeños municipios, por ejemplo los que tienen menos de 10.000 habitantes, en los cuales su labor pública es absolutamente compatible con la vida laboral privada y por la tanto las concejalías debieran ser ad honorem.

A su vez el mayor problema que afrontan los municipios de escasa población, es que no pueden prestar eficientemente los servicios públicos, como la recolección y tratamiento de residuos, el abastecimiento y distribución de agua potable, el mantenimiento de calles y caminos y todos los servicios en general, y para ellos, la solución es la mancomunidad de varios municipios. Veremos así que este organismo tiene un sentido puramente de gestión técnica, y por lo general, relacionado con la prestación de servicios específicos. La figura de la mancomunidad de Municipios, encaja perfectamente en nuestro esquema de país, dando así escala a los municipios mas despoblados, lo cual les permite asumir competencia que por si solo sería imposible. Si vamos al otro extremo en la relación habitante municipio, nos encontramos con las grandes ciudades, Rosario, Córdoba o Mar del Plata entre otras a las que se debería dotar de un carácter especial, tal como se ha hecho con la ciudad de Buenos Aires. Aquí lo suyo es proyectar una legislación específica para las grandes ciudades con más de 250.000 habitantes.

Entre los caso especiales y extremos, encontramos el cinturón del gran buenos aires, el que no conveniente administrar conjuntamente con el resto de los municipios de la provincia de carácter eminentemente rural. En el extremo opuesto en cuanto a la relación entidad administrativa (municipio) y su población, encontramos la provincia de San Luis la que se aproxima más a una mancomunidad de municipios, que a un estado provincial.

Pero bien es sabido que es muy difícil, sustentado por la tradición, los celos, el orgullo, o lo que fuere, que desaparezcan por fusión municipios y/o provincias, y más aun, nadie asumiría ser “absorbidos”. Por eso se trata de diseñar un esquema para la integración de estados, bajo la premisa de “aglutinar sin destruir”, con el propósito de dar escala y magnitud a las nuevas entidades políticas.

En la tabla siguiente veremos una posible regionalización, a la vez que se proponen los representantes que de ella saldrían para la conformación del parlamento nacional y regional, en donde se refleja la relación entre los representantes y los habitantes. En ambos casos, la elección de candidatos está pensada sobre el esquema de circunscripciones binominales, en donde se eligen dos representantes al parlamento nacional y cuatro representantes al parlamento regional.

Respecto de la estructura parlamentaria, en este trabajo se ha defendido el mantenimiento de la Cámara de Senadores y en  La unicameralidad de la Legislatura Nacional se pude leer la defensa que hago del Senado.
 
La organización de las Administraciones Locales

En estas Ideas y Sugerencias, se denominan Administraciones Locales las siguientes unidades territoriales:

a) Los municipios que es la entidad local básica.

b) Las provincias

c) Las mancomunidades de municipios,

d) Las entidades metropolitanas de grandes ciudades.

Las administraciones locales son aquellas que están más próximas al ciudadano, entre ellas la provincia, la que en el caso de las regiones pluriprovincilaes, es conveniente el mantenimiento de una estructura política y administrativa que coordine y gestione las actividades comunes a todos los municipios. Citaré dos ejemplos que esclarecen la justificación de esta unidad territorial; uno es el sistema de gestión de los hospitales, que no la política sanitaria, y el otro, las infraestructuras la red vial y el transporte. En lo referente a esta última, observamos que hay caminos que sirven fundamentalmente a un municipio uniendo sus localidades, son los llamados caminos vecinales y que conforman el damero básico. En cuanto a su mantenimiento, el mismo es inminentemente municipal. En otras ocasiones, estos caminos intercomunican dos o más cabeceras de partidos y se dan casos en que para llegar a unir dos ciudades, atraviesan un tercer municipio para el cual este camino no es relevante. Aquí la mancomunidad de municipios seria el organismo idóneo para la gestión de esta vía. Avanzando en la jerarquía de las comunicaciones nos encontramos con caminos de segundo orden que recorren en algunos casos centenas de kilómetros traspasando la frontera municipal y supramunicipal y son los que conjuntamente con las rutas de primer orden llamadas “nacionales” vertebran las distintas regiones atravesando las diferentes provincias. Bien, como un sistema vial debe ser homogéneo y se debe gestionar con identidad de criterios ya sean las inversiones como las características de la red, la provincia cuenta con la dimensión correcta para administrar con eficiencia su red vial. De este modo, el sistema vial estaría gestionado por las provincias según los lineamientos del Plan Nacional de Vialidad. Las regiones a su vez actuarían como gestores de obras de tipo superior, por ejemplo las autovías y autopistas, integrando todo el país mediante vías de gran capacidad y según las definiciones del planeamiento nacional.

El otro ejemplo que ilustra la necesidad de contar con la estructura provincial lo encontramos en el sistema hospitalario, el cual tiene como elemento primordial el rápido acceso del ciudadano ante la emergencia al centro de atención más conveniente por su especialización, que no siempre tiene porqué ser el más cercano. Aquí no estamos hablando del diseño de los sistemas de salud que corresponderá delinearse en el Plan Nacional de Salud, sino de la gestión de hospitales y la logística para vincular a los que necesitan la prestación de un servicio con el centro más idóneo para ello. Creo que queda claro con este ejemplo, que la gestión de los recursos, máxime cuando estos son escasos, excede en muchos casos el ámbito del municipio y se aleja del ámbito de la región, encontrando allí justificación la presencia provincial. No ocurre lo mismo con el sistema de escuelas, que tampoco es la política educativa la que se deberá corresponderse con el Plan Nacional de Educación, ya que la vinculación entre los establecimientos educacionales, los alumnos y los profesores, existen una planificación predeterminada y una vinculación de vecindad que no requiere ni de logística ni de visión de conjunto, pero si de mantenimiento y asistencia de los centros de estudios, lo que se puede resolver perfectamente, en el ámbito municipal.

LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE. UNA IDEA ORIGINAL

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PREMISAS PARA LA NUEVA REPÚBLICA (*)

(primera parte)

(*) El artículo pertenece a Ideas y Sugerencias para la Fundación de la Cuarta República y fue  presentado en septiembre de 2001 al ex presidente De la Rúa.

¿Presidencialismo o parlamentarismo?

Es un secreto a voces que en diversos ámbitos sociales y políticos se especule con la posible renuncia del presidente (De la Rúa), arrastrado por la depresión. Es frecuente  escuchar frases de dirigentes que opinan que "empezó a contarse el tiempo de descuento del Presidente", “el presidente está desgastado”, otros reclaman que se necesita un “presidente legitimado" (recordar que había perdido estrepitosamente las elecciones parlamentarías), y que “hay que hacer valer el peso de los votos", insinúa la oposición, entre otras manifestaciones en el mismo sentido.

Resulta evidente que los problemas que atraviesa la sociedad, el desacuerdo generalizado en la forma de gobernar del presidente, los intereses contrapuestos de los grupos de opinión, y especialmente el cambio en la relación de las fuerzas parlamentarias, no facilita los acuerdos necesarios que requiere la hora actual.

Pero hay algo superior y que complica la ya difícil situación político institucional, y es la rigidez del actual sistema de gobierno, definido como presidencialista puro.

Una premisa en cualquier sistema político ético, es el respeto por la autoridad y la investidura de quien ostenta la máxima representación de la República, cualquiera sea la formalidad establecida para su elección.

Básicamente la designación presidencial reconoce dos formas: 1.- La popular (directa o mediante electores) que es el caso del presidencialismo puro o el semipresidencial, y 2.- La indirecta, el parlamentarismo presidencial en donde el Presidente de la Republica es elegido por la Asamblea Legislativa. A su vez, el Presidente propone a la Asamblea la formación de un gobierno, encabezado por un Primer Ministro o jefe del gobierno y su Consejo de Ministros o gabinete ministerial, los que son responsables colectivamente y responden ante el Parlamento.

Lo expuesto respecto de las formas de gobierno es lo más elemental y sobre este tema se avanzará en estas Ideas y Sugerencias, ya que existen formulas intermedias como el semipresidencialismo, y entre éste y el parlamentarismo se dan múltiple opciones en cuanto a la supervivencia de los dos poderes, la conformación del gabinete ministerial y la confianza que recibe éste del parlamento.

Nuestra Constitución, que se funda en las Bases alberdianas, instauró como forma de gobierno el presidencialismo puro, lo que supone: a) un presidente elegido popularmente y que es el Jefe del Gobierno  y b) una separación o división de poderes tal, que ni el poder ejecutivo ni el legislativo pueden alterar el periodo para el cual han sido elegidos, ni tampoco los mandatos, entendiendo por mandato, la orden o precepto que el supremo –el pueblo- ordena ejecutar a sus representantes. O sea, que los primeros obligan a los segundos, a ejecutar el programa político que se presentara al electorado, y gracias al cual cosecharon los votos por los que fueron elegidos.

El sistema de organización política, tal y como está diseñado, plantea problemas recurrentes que resulta de difícil solución dentro del presidencialismo puro:

1.- Por una parte, el programa y la gestión del gobierno de De La Rúa no estuvieron en juego en las elecciones legislativas del año 2001, y por lo tanto ni el programa ni el gobierno fueron directamente rechazados, pero no cabe la menor duda que la derrota parlamentaría marcó un aviso de condena hacia la gestión de la Alianza imposible de soslayar.

2.- A su vez, el pueblo con su decisión de cambio electoral, alteró la composición de las cámaras parlamentarías, perdiendo la Alianza su control. Esto produjo una modificación en los mandatos legislativos diferente al que se había conferido dos años antes los legisladores, y precisamente el mandato de la nueva mayoría parlamentaria al no corresponderse con el programa y la gestión presidencial, inevitablemente entra en colisión. En términos reales, al Presidente del Gobierno se le hace difícil mantener su programa si pierde la mayoría parlamentaría.

Pero en el caso del gobierno De la Rúa –como antes lo fue con otros presidentes- cabe preguntarse: ¿A respetado el Presidente el mandato que le confiriera el pueblo?, esto es, su programa, ¿es “la Carta a los Argentinos”?. Cabe preguntarse lo mismo del gobierno de Menem ¿su gestión fue la que presentó al electorado en 1989?. Por otra parte, ¿cumplieron su mandato los legisladores en aquellas oportunidades cualquiera fuese su extracción política?

Estos interrogantes tienen por respuesta la más absoluta negativa, por lo cual, si además de poseer un sistema de gobierno excesivamente rígido, tenemos al frente del gobierno a ineptos o prevaricadores y en el parlamento a cómplices o pusilánimes, el problema se agrava.

Sin lugar a dudas estos datos de la realidad están complicando la gobernabilidad del conjunto del país ante la diversidad de criterios y la ausencia de conducción política.

Pero la realidad es que la forma de gobierno es la que es, el presidente De la Rúa es como es y nos guste o no, debemos aceptarlo. Al respecto dice Alberdi en sus Bases “...una ves elegido (el presidente) sea quién fuere el agraciado a quien el voto del país coloque en la silla difícil  de la presidencia, se le debe respetar con la obstinación ciega de la honradez, no como hombre, sino como presidente de la Nación” y continua ..”Cuanto menos digno sea de su puesto (no interviniendo crimen) mayor será el realce que tenga el respeto del país al jefe de su elección, como más noble es el padre que ama a su hijo defectuoso, como es más hidalgo el hijo que no discute el mérito personal de su padre” y concluyo la cita que es más extensa “respetad de ese modo al presidente que una vez lo sea por vuestra elección, y con eso seréis fuertes e invencibles...”. Hasta aquí Alberdi.

Si bien es muy arriesgado interpretar el pensamiento ajeno, es muy posible que cuando Alberdi  pensó el modelo de país que plasmo en las Bases, tenia como datos de la realidad los siguientes: a) el proyecto de la Generación de Mayo que no pudo concluir su obra y darse un gobierno estable, y cuya debacle se profundiza con la “partida” forzada de Mariano Moreno, quien proféticamente manifestara, “me voy, pero la cola que dejo es muy larga”; b) los periodos de disgregación, anarquía y finalmente el autoritarismo, que obligó al exilio a muchos argentinos, entre ellos el propio Alberdi; c) vista la realidad nacional, había que reconducir la situación, y resultaba lógico que ante tanto caos, Alberdi reclamara un “presidente con poderes de rey“, posición que antes, había sostenido Belgrano.

Por otra parte, se me ocurre pensar que cuando Alberdi maduraba sus pensamientos, tenia como referentes a hombres públicos probos y con profunda convicción y fortaleza, de la talla de Moreno, Belgrano y Echeverría entre sus antecesores o de, Sarmiento (mas allá de su encono personal), Avellaneda o Mitre entre sus contemporáneos, y nunca debe habérsele cruzado por su cabeza, la posibilidad de que su proyecto de país fuese gobernado, no ya durante un período de gobierno sino durante décadas, por una dirigencia corrupta y prevaricadora que con total desprecio por el pueblo ha hecho del poder una cuestión personal.

El actual sistema presidencialista ha demostrado sobradamente que presenta dificultades para solucionar los desatinos provocados por la incompetencia de los propios gobiernos o por el obstruccionismo de la oposición, llevado sistemáticamente a poner en crisis la organización sociopolítica desde 1930 a la fecha. En el sistema presidencialista puro de gobierno si no se satisfacen las expectativas que el pueblo ha depositado en la persona del presidente, el régimen no tiene suficientes grados de libertad para su recomposición. Resulta además contradictorio el ejercicio que le confiere la Constitución a la investidura presidencial como “jefe  supremo  de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país”, con las cíclicas propuestas de “concertación”, “gobiernos de unidad”, y tantas formas de acuerdos o consensos que se reclaman desde la sociedad, la oposición y hasta desde el mismísimo partido del gobierno, cuando se trata de llevar a cabo determinadas políticas que ampulosamente se las suele llamar de “estado”.

Es más, el sistema presidencialista impulsa al personalismo, característica esta que está reñida con el interés común y la concertación, ya que subordina el interés general a la persona del presidente y definitivamente bajo el personalismo no hay lugar para el dialogo fecundo y la concertación.

Los intentos de “gobiernos de unidad” por lo tanto son impropios del sistema presidencialista, el cual se basa en mayorías y minorías, donde sólo el representante de la mayoría es elegido para ejercer las funciones ejecutivas y por lo tanto el cogobierno con la oposición está excluido, ya que a ésta le cabe ejercer el control mientras espera el próximo turno electoral para volver a disputar el gobierno. Cuando un gobierno no tiene una mayoría suficiente en un sistema presidencialista, la propia cultura del sistema deja pocos espacios para la  conjunción con otras fuerzas. Nuestro sistema es de gobierno y oposición por cuatro años y hace honor a dicho popular  de que “el gana gobierna y el que pierde controla”. Debemos reconocer que cada sistema de gobierno tiene sus propias reglas, las que en sí mismo no son ni buenas ni malas, si no que funcionan o no según la idiosincrasia de los pueblos.

Así las reglas del presidencialismo son casi herméticas, los grados de libertad para acomodarse a la conformación parlamentaria escasos y las posibilidades de recambio presidencial nulas ante un vuelo abrupto en las elecciones de medio periodo, por lo tanto, si queremos otra forma de entender las relaciones entre las fuerzas políticas y los espacios de poder, la propuesta pasa por un cambio de sistema, por un tipo de gobierno parlamentario o semi presidencial o las diferentes combinaciones posibles.

Estos sistemas tienen la ventaja de ejercer el poder con los apoyos y acuerdos suficientes para gobernar  –aun en el caso de ostentar mayorías propias, aunque cuando esto ocurre, el resultado es muy próximo al presidencialismo-  los que se logran mediante pactos de gobierno acordados en el único sitio donde estos se deben realizar y que no es otro que el Parlamento Nacional, allí donde reside la pluralidad de la representatividad popular. Estoy convencido que será imposible en la convulsionada Argentina, encontrar a esa persona que desde su protagonismo como presidente, logre resolver los complejos problemas de la nación. Por ello creo que debemos migrar hacia otras formas de administrar el poder, donde el ejemplo de la concordia política desde el poder se refleje en la sociedad.

Los sistemas parlamentarios presentan diversas alternativas pero si bien tienen la característica de que el Jefe de Estado (que no del gobierno) carece de facultades decisorias en el proceso político, éste cumple un importante papel como factor de integración nacional. El Poder Ejecutivo es un órgano colegiado, constituido por un Gabinete Ministerial presidido por el Jefe del Gobierno, el que también recibe el nombre de Primer Ministro o Jefe de Gabinete, que cuenta con la confianza de la mayoría del Parlamento y responde políticamente ante éste, pudiendo el Parlamento destituir a uno de los Ministros mediante el "voto de censura" o la "denegación de confianza", así como el Ejecutivo o el Gabinete puede solicitar al Jefe del Estado la disolución de una de las cámaras o el órgano Legislativo completo. Dentro de los diversos modelos semiparlamentarios, existen límites entre las potestades que tienen ambos poderes de influir o intervenir sobre el otro, llegando incluso a la imposibilidad de intervenir.

Una critica que se escucha frecuentemente, es que los sistemas de tipo parlamentarios en la Argentina serían inaplicables por la inestabilidad que generarían. Para ella tengo dos pregunta y un dato. La primera pregunta ¿qué calidad de estabilidad constitucional ha tenido la Argentina desde 1930 a al fecha?. La segunda, ¿no nos creemos los Argentinos capaces de convivir democráticamente dentro de un parlamento para conformar un gobierno”?. Si la respuesta fuere NO, nuestra enfermedad como Nación seria de tal gravedad que ante ello no hay sistema que lo remedie. El dato, corresponde a la realidad: entre los países con los que compartimos una similar idiosincrasia y que gozan de sistemas parlamentarios o semi presidencialistas, sus “inestabilidades” son relativas. Por ejemplo, el concepto que se tiene de los gobiernos italianos es su inestabilidad permanente, pero veremos que esto es relativo, ya en los años 70 y 80  el democristiano Andreotti  ocupo el Ministerio de Asuntos Exteriores y su colega Cossiga el de Interior durante periodos de cinco a seis años, mientras la media de la vida del un gobierno –aclarando que todos dentro de la misma coalición- era de diez meses. Contrariamente en Inglaterra, donde los periodos de gobiernos van de los cuatro a los cinco años, los ministros duran una media de dieciocho meses. En España en los 25 años de democracia, el parlamentarismo ha funcionado en cinco de las siete legislaturas, con gobiernos de coalición, ya que solo hubo dos mayorías absolutas, una de Felipe Gonzáles y otra de Aznar. En los tres paises, aun a pesar de tener sistemas partidarios y estructuras sociales de tan distintas raigambre, los gobiernos han cumplido su objetivo supremo: elevar la calidad de vida y felicidad de su pueblo. Contrariamente el presidencialismo en Latinoamérica, en ningún caso ha funcionado, y si alguien cree que los sistemas políticos están en función de la condición de sus pueblos o de su idiosincrasia, veo mucho más parecidos entre los argentinos con españoles e italianos, que con los bolivianos, peruanos o chilenos. ¿No valdrá la pena pesar que por aquí puede pasar en gran parte el principio del cambio deseado?.

 

 

El sistema de representación electoral

Como se ha expuesto en Corregir disposiciones para mejorar la representatividad, se debe dar un carácter más amplio a la definición constitucional respecto del sistema de representación, los partidos políticos, y el monopolio que hoy ostentan los partidos en la designación de candidatos.

Uno de los criterios que se imponen en gran parte de la sociedad, es que se debe desmonopolizar la facultad de los Partidos Políticos en cuanto a la presentación de candidatos, y permitir la presentación de éstos por “fuera de los partidos”. En principio esta iniciativa parece oportuna para situaciones de crisis y de hecho en agosto del 2002 presenté una iniciativa en esa dirección, debido al empantanamiento en que se había sumido a la elección presidencial en la interna del partido Justicialista. Esta iniciativa que se tituló “Eliminar las Internas”, se publica en el Anexo, y está inspirada en la formula utilizada en Francia para la elección presidencial.

Si bien algún grado de desmopolización se puede estudiar (quiero recordar como ejemplo, que para la elección de Intendente y Concejales que en la Pcia. de Buenos Aires se contempla la figura de las Uniones Vecinales), la vida política de una nación se debe diseñar en sus bases, a través de los partidos políticos y el sistema electoral, elementos indispensables en una democracia representativa. Pero la representatividad no siempre se manifiesta en forma directa o al menos proporcional al sentir de los ciudadanos, y si bien las diversas formas de la representación pueden ser discutibles en sus diferente modalidades, se deben guardar elementales y fundacionales principios que lleven a que la democracia crezca cada día y se fortalezca como el procedimiento más idóneo para confirmar o sustituir gobernantes. La elección indirecta de candidatos por parte de los órganos partidos (Convenciones o Juntas), es una de las formas de elección que en la Argentina aplican solo algunas fuerzas de nueva formación o marginales electoralmente. Los “partidos grandes”, desde el regreso de la democracia en 1982, instalaron con mayor o menor acierto sistemas de democracia electoral directa, mediante el voto de los afiliados. En el Justicialismo, sus elecciones internas han estado siempre supeditadas a acuerdos y componendas que desvirtuaron el hecho democrático, por lo que en más de una oportunidad el voto del afiliado resulto ser una parodia para cumplir con la formalidad. En el radicalismo la expresión democrática interna ha sido históricamente menos sensible a las componendas espurias, hasta que le llegó también la aciaga hora del fraude en la interna entre Terraneo y Moreau (año 2002). En los dos casos, los gobiernos y parlamentarios que surgieron de esos partidos, han experimentado la misma sensación en los ciudadanos: el fracaso. Ello nos lleva  a pensar que en las internas partidarias radica una buena parte del problema de la mala representatividad, o sea, del desencuentro entre el pueblo y los representantes.

Una vez más queda aquí demostrado que los instrumentos que rigen la vida de los partidos políticos contienen los elementos suficientes para asegurar una democrática representatividad, sin embargo esto no ocurre por la impunidad con la que los jefes políticos vulneran los reglamentos sin que esto merezca la menor atención por parte de la Justicia Electoral.

En cuanto al proceso interno de elección, lo lógico es que cada asociación de ciudadanos que se reúnen con un fin común y en esto los partidos políticos son en principio instituciones que surgen de decisiones privadas, aunque tengan en última instancia una finalidad pública, corresponde a cada institución que instituya en sus estatutos sus propios mecanismos de elección de autoridades y candidatos, con la única limitación del respeto por la Ley y los postulados democráticos. Debemos buscar que la organización interna sea coherente con las formas y propuestas que se pretenden desarrollar si se alcanza el gobierno, ya que quines mayor transparencia y pluralidad observen en su orden interno, mayor posibilidades existe que cuando les toque actuar en el orden externo, las buenas prácticas internas sean puestas en practica en el plano externo. Lamentablemente en nuestro país las nuevas fuerzas que tanto dicen querer renovar la vida pública, el ARI y Recrear, internamente han demostrado el mayor de los desprecio por la opinión de sus partidarios, mostrándose ambos líderes, como los supremos poseedores de verdad a la hora de elegir candidatos.

Una variante interesante al sistema monopólico de proposición de candidatos actual, radica en distinguir la forma de elección según el cargo público. Así no imagino otra forma de elegir a los diputados y senadores que a través de partidos nacionales fuertes y consolidados, que a la postre reúnan a sus legisladores en bloques partidarios ideológicamente definidos. Ni que pensar de lo caótico que puede resultar un Parlamento en el que los diputados pudieran surgir de una multiplicidad  de diversas agrupaciones constituidas para la ocasión, en la cual el fraccionamiento  parlamentario haría imposible su funcionamiento. Aquí me ratifico en la metodología que ya se ha analizado y defendido, y que se responde con el sistema de circunscripción binominal, pero siempre entre candidatos que representen a partidos políticos.

Bien diferente resulta ser la elección del presidente de la república, ya sea dentro del actual sistema presidencialista o dentro del semipresidencialismo. Aquí la formula que se utiliza en Francia me parece oportuna, ya que quien quiera presentarse como candidato a al presidencia debe cumplimentar como requisito, el apoyo de 500 personas (padrinos) que ocupen cargos electivos (Diputados y Senadores nacionales o provinciales, Concejales, Intendentes o Gobernadores), lo cual es un filtro para evitar las candidaturas demasiado estrafalarias o poco representativas. En nuestro caso, y dado de que en Francia hay muchos más cargos electivos que en nuestro país, este número de apoyos se debería reducir a 200. Con este sistema se da posibilidades de participación a un número muy importante de candidaturas que de otra forma no tendrían acceso, y así se eliminarían las elecciones internas y cada candidato tendría que salir a recoger sus adhesiones a lo largo y ancho del país. Valga como ejemplo francés, el del partido Caza, Naturaleza, Pesca y Tradiciones, que presenta candidato a Presidente en la primera vuelta. Este sistema, que propuse en 2002 para salvar el empantanamiento de la interna justicialista, en el actual sistema presidencialista pude que sea discutible, pero se mostraría muy idóneo en el sistema semipresidencialista, en donde el Presidente “reina”, pero no gobierna.

Los sistemas de gobierno

Como hemos visto en la introducción a este tema, el sistema de gobierno presidencialista a demostrado no ser nuestro mejor reaseguro para las recurrentes crisis, las que no se han podido resolverse dentro de la lógica del sistema. Demasiados dolores de cabeza y hasta incluso quiebres constitucionales alentados por la incapacidad de los gobernantes, se podrían haber evitado si hubiésemos tenido un sistema de gobierno de relación “más flexible”, entre el poder ejecutivo y el Parlamento.

El actual sistema presidencial puro, se basa en tres premisas: a) el presidente es elegido por el pueblo; b) siempre es el jefe del gobierno, a pesar de la composición partidaria de las cámaras; c) se observa una separación estricta de los poderes legislativo y ejecutivo.

Este es el sistema que ha demostrado sobradamente que presenta dificultades para resistir los embates a los que nuestra organización sociopolítica ha sido sometida en los últimos 30 años, fundamentalmente por las consecuencias que presenta el punto b).

En el sistema presidencialista puro de gobierno, si no se satisfacen las expectativas que en el presidente se depositaron, no existen grados de libertad para su recomposición. Por otra parte, si los electores no le otorgan la mayoría en la composición de las cámaras legislativas, por caso, un candidato a presidente muy carismático en un partido débil, puede originar un “corte” de boletas, que hace que su debilidad parlamentaría sea extrema y por lo tanto se resienta o dificulte la gobernabilidad[1].

En el sistema presidencialista puro es imperioso que la persona que lo ejerza, tenga un temperamento que le permita ejercer la autoridad que la constitución le confiere a su investidura, la cual está marcada por un altísimo personalismo. Ya hemos analizado las contrariedades que surgen entre el personalismo de la figura presidencial y la diversidad que representa el parlamento y de los riesgos que entrañan los personalismos.

Para salvar los escollos del presidencialismo se me ocurre que es prudente separar el REINAR del GOBERNAR. Esta diferenciación sea quizás la apuesta más interesante que se deba analizar en la actualidad Argentina y de la que ya hablaremos.

Por otra parte los sistemas personalistas entran en conflicto con la concertación o consenso que se reclaman desde la sociedad, la oposición o desde el mismísimo ejecutivo para llevar a cabo determinadas políticas. Por ello, los intentos de “gobiernos de unidad” de “entendimiento” o “consenso”, son impropio del sistema presidencialista puro, el cual se basa en que el presidente elegido por la mayoría popular, lo es para ejercer las funciones ejecutivas entre las que se encuentra la formación del gabinete de ministros sin ningún otro tipo de consentimiento, incluso aunque no ostente ni siquiera la primera minoría en las cámaras, y por lo tanto, el cogobierno con la oposición está excluido. A la oposición se le asigna el contralor de la gestión, algo muy difuso por cierto y que lleva más a la especulación política, el acoso, la critica inconducente, cuando no directamente al derribo del gobierno, que al propio ejercicio del contralor. Una vez más, aquí queda demostrado el doble discurso que se escucha en muchas ocasiones, ya que decimos defender un sistema para intentar quebrantarlo ante la menor dificultad, como por ejemplo, cuando el presidente no tiene mayoría en las cámaras. Es ahí cuando el “palo en la rueda” se pone en acción, sin posibilidad alguna de solución, y el divorcio entre el ejecutivo y el parlamento pone en riesgo la llamada “gobernabilidad”. A esto me refiero cuando critico la rigidez del sistema.

Particularmente no me gustan los gobiernos de unidad, si las coaliciones, ya que se puede caer en la trampa del partido único, dando lugar a la posibilidad de una suerte de acuerdo de alternancia en el poder entre los distintos nombres de los individuos que comparten el “pensamiento único”, muy frecuente esto en la izquierda. Así funcionó el PRI en Méjico y eso es la negación de la democracia.

Las otras opciones para constituir el gobierno

Aunque con muchas variantes, las opciones que se presentan al presidencialismo, corresponden a sistemas parlamentarios o mixtos.

El sistema parlamentario presenta las siguientes características: a) el Consejo de Ministros está encabezado por un primer ministro o presidente del gobierno, b) todo el consejo colectivamente es responsable ante el parlamento y c) no hay un presidente elegido popularmente con poderes políticos reales, sino que la Asamblea elige al presidente el que puede tener diferentes atribuciones según la constitución. Este sistema tiene la ventaja de que el poder se ejerce con los apoyos y acuerdos suficientes para gobernar, (aun en el caso de ostentar mayorías propias),  los que se logran mediante pactos de gobierno acordados –con luz y taquígrafos- en el Parlamento Nacional donde reside la representatividad popular. El Presidente o Jefe de Estado carece de facultades decisorias en el proceso político, pero cumple un importante papel como factor de integración nacional (en las monarquías esta función la ejerce el Rey), mientras que el Poder Ejecutivo reside en un órgano colegiado, constituido por un Gabinete Ministerial o Concejo, presidido por un Primer Ministro o Jefe de Gabinete, él que cuenta con la confianza de la mayoría del Parlamento y responde políticamente ante éste, pudiendo el Parlamento destituir a uno o todos ministros con "voto de censura" o "denegación de confianza", así como el ejecutivo (el gabinete) puede solicitar al Jefe de Estado, la disolución de una de las cámaras o el órgano Legislativo completo.

En Europa, el parlamentarismo se divide en monarquías parlamentarias: Bélgica, Dinamarca, Holanda, Noruega, España, Suecia, Reino Unido y repúblicas: Italia, Alemania, Grecia, Hungría, Israel, Portugal entre otras.

En las repúblicas, el Jefe de Estado está a cargo de un Presidente elegido por el Parlamento, y ocupa el cargo generalmente por un periodo de tiempo mayor que el que desempeñan los parlamentarios que lo eligen. Se da el caso de que el Presidente pueda ser elegido por voto popular en lugar del Parlamento.

Independientemente de que el Presidente sea elegido por el pueblo o por el parlamento, su poder no depende en sí de la forma de elección, sino del imperativo constitucional de organización política. Por ejemplo algunas constituciones le otorgan un poder importante al presidente, como por ejemplo Italia (Republica parlamentaría), Francia (Republica presidencialista), República Checa, o Turquía,  donde el Primer Ministro es designado por el Presidente, pero éste y su consejo de gobierno, deben tener la confianza del Parlamento. En el caso Italiano, el poder presidencial puede llevarse hasta el extremo de sostener un gobierno aun en contra de los deseos del Parlamento. En otros casos, el presidente propone al Parlamento el primer ministro,  pero es el Parlamento quien lo designa.

En Europa, los países centrales, inclusos aquellos que han abolido la monarquía, mantienen separadas las dos funciones: reinar y gobernar. La primera, ejercida por el Rey en las monarquías y por el Jefe de Estado en las Repúblicas, es la garantía de que las instituciones marchen por sus causes debidos, mientras que la segunda función

 -gobernar-  al ser una función ejecutiva, implica gestionar, administrar  y tomar decisiones que, en buena lógica, pueden realizarse con matices, aciertos y errores,  y por lo tanto, la movilidad o estabilidad del gobierno, está condicionada a los apoyos y consensos parlamentarios.

Hasta cierto punto, un presidente parlamentario incluso puede ejercer mas poder que un presidente elegido por el pueblo; esto ocurre cuando el sistema de partidos es débil e inestable, lo cual da al presidente la oportunidad de explotar las divisiones. Inversamente, cuanto más sólido y concentrado es el sistema político, tiene menos posibilidades de ejercer su poder. 

Otras formas emplean formulas mixtas, con características comunes al presidencialismo puro y al parlamentarismo, existiendo diferentes alternativas, entre la que cabe destacar el “semipresidencialismo”, que consiste en: a) elegir popularmente un presidente, que tiene discrecionalidad constitucional para la elección del Concejo de Ministros o al menos el Primer Ministro y b) también se le otorga el derecho de disolver el parlamento, aunque no siempre.

En ocasiones se suele confundir el sistema semi presidencial, con el presidencialismo de primer ministro, en el cual el gabinete ministerial es responsable conjuntamente ante el Presidente y el Parlamento. El  presidencialismo de primer ministro (Francia, Portugal, Austria, Finlandia, Lituania, Rumania, Polonia, Macedonia, Moldavia), el Gabinete es responsable ante la mayoría parlamentaría, y el Presidente, teóricamente, no puede permanecer como Jefe del Gobierno si él representa a un partido diferente del que sostiene la mayoría parlamentaría.

Francia es un caso particular de este sistema, ya que otorga un fuerte poder al Presidente, aunque el que gobierna, es el Primer Ministro.  El Presidente debe someter a la Asamblea la elección del Primer Ministro y su gabinete, pero también puede en los casos contemplados por la constitución, disolver el parlamento, y a su vez el parlamento, puede negar la confianza al gabinete presidencial. En Francia se solvento esa situación con la llamada “cohabitación” en la que el presidente socialista Mitterrand tuvo que someterse a una mayoría parlamentaria conservadora (1986-1988; 1993-19995). Posteriormente le ocurrió la misma situación a Chirac que cohabito con Lionel Jospin como Primer Ministro, aun a pesar de que éste había publicado un libro en donde decía que “la cohabitación era un régimen indeseable para Francia”. Cosas de la política. Según opina Raymond Barre, ex primer ministro con Giscard d’Estain, la cohabitación contradice  a la constitución. Sostiene que es inadmisible tener un Primer Ministro apoyado por una mayoría parlamentaria contraria al Presidente elegido por los franceses. En esos casos es categórico al señalar que el presidente debe renunciar, o si se niega, la oposición no formar gobierno. En circunstancia de cohabitación el presidente tiene poderes pero no el poder.

Para entender a los sistemas de presidencialismo de primer ministro, hay que considerar dos aspectos: a) Los poderes del presidente sobre el parlamento y b) el grado de supervivencia  de cada rama del gobierno (presidente y parlamento).

a)    Los poderes del presidente son mínimos cuando la elección del primer ministro y los ministros del gabinete corresponden a la Asamblea parlamentaria; son máximos, cuando el presidente es quien los nombra, aunque existen soluciones intermedias.

b)    En un extremo,  si el parlamento rechazara la formación del gabinete de gobierno, el presidente puede disolver el Parlamento en cualquier momento. Por ejemplo Francia, donde el presidente una vez al año puede disolver el parlamento ante la imposibilidad de formar gobierno. Esto es lo que le da un gran poder al presidente francés.

En el otro extremo, encontramos el parlamentarismo presidencial, el que frecuentemente se convierte en un sistema inestable, ya que otorga al presidente discrecionalidad para disolver el parlamento así como nombrar y destituir libremente los gabinetes ministeriales. La inestabilidad se deriva de que siempre puede responder  a un voto de falta de falta de confianza del parlamento, disolviéndolo y nombrando un gabinete provisional. (esto ocurrió en la republica de Weimar en Alemania, hasta que Hitler ocupó los cargos de primer ministro y canciller). Hoy en Europa, sólo  Armenia sostiene este sistema, pero Rusia, Croacia y Ucrania se le aproximan. En esta organización, los gabinetes ministeriales son responsables ante el presidente y el parlamento.

En Europa, nuestro actual sistema –presidencialismo puro- sólo lo incorporan Chipre, Bielorrusia y Georgia.

Como se puede observar, no existe el sistema ideal o perfecto, pero sí aquellos que permiten una serie de soluciones a problemas políticos frecuentes. Pero sí podemos afirmar que existe una relación de poder inversa entre el Gobierno y el Parlamento. En los casos de gobiernos fuertes –sistemas presidencialistas- el parlamento es más débil respecto del sistema parlamentario donde el presidente es elegido por éste, y por lo tanto el parlamento fuerte y el gobierno débil.

Lo que no funciona, es cuando en un sistema presidencialista el gobierno se vuelve débil porque ha perdido la mayoría parlamentaría (y la confianza del pueblo), ya que en este caso ni el presidente ni el parlamento tiene alternativas para compensar o solucionar la inestabilidad que crea la debilidad presidencial originada por la derrota parlamentaría.

Esto es lo que ha ocurrido reiteradamente en la Argentina cuando el presidente pierde tempranamente el sustento parlamentario, y dado el inmovilismo que presenta el sistema, convierte en ineficaces tanto al gobierno como al parlamento. Aquí hay que encontrar el equilibrio y la solución.

Alrededor del Presidencialismo de Primer Ministro puede estar la solución para el “caso” argentino, entre otros motivos porque incluye la elección directa del presiente, algo muy arraigado en nuestras costumbres. Luego es cuestión de  “contrapesar” el poder en entre el parlamento y el presidente, y las diferentes opciones de poder que puede tener el presidente, las que pueden ir desde la discrecionalidad en la elección del gabinete (Armenia, Croacia, Chipre), hasta en el otro extremo, la imposibilidad de su nombramiento o sólo por recomendación del parlamento (Irlanda, Eslovenia, Bulgaria). La otra variable de importancia es la supervivencia (y como se define la misma) de ambas ramas del poder, esto es, si pude o no el presidente disolver el parlamento.

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[1] Recordar que le ocurre a de la Rúa cuando pierde las elecciones legislativas en su segundo año de gobierno. Anteriormente le ocurrió esto a Frondisi, Illia y Alfonsín.