(*) El artículo pertenece a Ideas y Sugerencias para la Fundación de la Cuarta República y fue presentado en septiembre de 2001 al ex presidente De la Rúa.
(Segunda parte)
Las Regiones Federales.
La regionalización del país como elemento de
descentralización nacional y
fortalecimiento territorial, es una imperiosa transformación que debemos
encarar sin dilación. En el principio de subsidiaridad se encuentra una idea tan
simple como efectiva que recomienda que las decisiones se deban tomar en aquel
nivel de la administración en que resulten ser más eficaz para cumplir con su
finalidad.
Un aspecto importante consiste en revisar la actual
estructura de división política y administrativa del país –provincias y
municipios- como base de la organización
territorial en donde reside el federalismo constitucional. En estas Ideas y
Sugerencias se propician una regionalización de nuestro país, incorporando la
figura de la Región Federal. Nuestros antecedentes constitucionales definen
claramente el concepto federal nacido de la voluntad de las provincias de
constituir un Estado Federal, al cual lo dotaron de las competencias que los
Estados provinciales cedieron a la nación. En cuanto a la soberanía nacional,
en los sistemas federales, la soberanía es compartida, bajo la premisa de la
lealtad constitucional entre los Estados Provinciales y la el Estado Nacional,
y ello constituye uno de los principios fundamentales del modelo de
distribución territorial del poder público.
En el federalismo, los estados que lo componen participan
como tales, en la formación de la voluntad general manifestada en la
conformación de las leyes con la participación de los Senadores en
representación de los estados provinciales, tal como la disponía la
constitución de 1853. La cámara de senadores tiene la obligación de examinar la
legislación desde el punto de vista de cómo afecta ésta a los intereses
territoriales. Esta clase de presencia y misión, también se registra, por
ejemplo, en el Senado EE. UU (dos senadores por estado) o en el Bundesrat
alemán (199 senadores), símbolos del federalismo universal. El Bundersrat
(cámara de las regiones) tiene un veto efectivo sobre la legislación y está
compuesta por representantes de los gobiernos de los estados. Y también
lo fue así en la Argentina hasta que la brutal reforma constitucional de 1994 destruyó
uno de los puntales del sistema federal, al desvirtuar la razón de ser de
Senado como cámara de representante de los estados provinciales. Hoy el Senado,
al ser los Senadores elegidos en forma directa por el pueblo, modificó
drásticamente el origen del mandato de los Senadores el que antes recaía en los
parlamentos provinciales, asimilándolo en su concepción, a la Cámara de los
diputados, cuya representación sí corresponde en una organización federal al
pueblo de nación. Francia es otro ejemplo de elección indirecta, donde los
senadores (321 senadores) son elegidos por una asamblea (colegio electoral) de
representantes regionales y locales, con el fin de que no solo representen los
intereses de las regiones, sino también el de los gobiernos locales. En todos
los casos de parlamentos con dos cámaras, la “otra cámara” siempre y al margen
de cómo se elija a los representantes, personifican los intereses territoriales.
Respecto de las facultades delegadas por los
estados provinciales argentinos a la nación, los fracasos son múltiples. Por
ejemplo la facultad de emitir moneda que se delegó en la nación y que hemos
visto burlada en los últimos años con la emisión de bonos por parte de las provincias, los que se
utilizan como moneda de curso legal. En sentido inverso, muchas de las
transferencias de la nación a las provincias se debió a la llamada “reducción
del estado nacional”, la cual no respondió a una planificación consensuada,
sino al hecho de quitarse competencias con el fin de disminuir (falazmente) el
déficit presupuestario nacional, trasladándolo a las provincias.
No se trata aquí de analizar cada una de las
principales deficiencias que con el correr del tiempo se han ido produciendo en
la relación de competencias entre el Estado Nacional y los Estados
Provinciales, pero no se puede dejar de mencionar por ser de vital importancia,
lo que conocemos como coparticipación federal de ingresos fiscales. Los ingresos fiscales constituyen uno de los
pilares donde se debe apoyar la organización nacional, y por lo tanto, no es
prudente que los Estados Provinciales continúen cediendo los derechos de
recaudación a la nación para que esta los devuelva, teóricamente, mediante los
supuestos de la coparticipación, sino que debemos ir a una política de
recaudación de correspondencia fiscal, en donde las regiones sean las
principales artífices de la recaudación. Esta cuestión, unida al rediseño de
las competencias que hoy sostienen cada uno de los estados, se deben debatir en
el marco del Proyecto Nacional, en
donde y a la luz del avance tecnológico, la globalización de la economía, el
comercio, y la mala experiencia del actual modelo de coparticipación, se
rediseñe un sistema de esfuerzo compartido y equidad distributiva que propicie
una verdadera República Federal. En resumen, para que el federalismo sea una
realidad se necesitan dos pilares, el político, plasmado en la organización
territorial, y el de los ingresos con los que satisfarán todas las obligaciones
de cada uno de los estados territoriales. Hoy en nuestro país el primero está
herido de muerte y el segundo extinguido, y así no hay federalismo.
Es prudente aclarar que, si bien en estas Ideas y
Sugerencias estará presente el espíritu del mayor desarrollo de las
competencias por parte de las regiones y los organismos locales (municipios,
mancomunidades), no debemos perder de vista las relaciones supraregionales
que deben existir, ni tampoco perder de vista el objetivo de la unidad y
homogeneidad de la nación, no solo como expresión jurídica, si no también
de calidad de vida, y sin caer en la tentación de una confederación de estados,
en los que cada uno diseñe y adopte formas diferentes cuando no contrapuestas
de organización y esquemas en materia de políticas sociales, económicas,
educativas o sanitarias, las que una nación federal deben guardar una
coherencia nacional. En la Argentina de hoy, hay serios síntomas de que esto
está ocurriendo, por ejemplo, en la educación en donde cada provincia va a su
aire en cuanto a la conformación de planes de estudio, niveles de exigencias y
esfuerzo presupuestarío.
La regionalización del país
Para abordar el análisis de la regionalización, debemos tener en cuenta la estrecha relación
que existe entre los conceptos de gobierno y administración, cuyas
fronteras en algunos casos son difusas. La función de gobierno es una
actividad propiamente política, en el sentido de que establece las directrices
o grandes orientaciones del funcionamiento de los órganos públicos con la
finalidad de alcanzar los objetivos esenciales del Estado, es decir, que el
gobierno se involucra en:
a) La concepción de políticas globales y
sectoriales.
b) La determinación de prioridades.
c) La asignación de recursos financieros y
medios materiales para la consecución de la planificación.
La función
administrativa por su parte, tiene a su cargo la realización material o
concreta de aquellas decisiones, y por ende es una función eminentemente
fáctica que se debe subordinar al principio de subsidiaridad y debe perdurar
más allá de la gestión política.
Por lo tanto, es
preciso tener presente los conceptos de división
política y división
administrativa a los efectos de proponer una organización viable y sustentable
en el tiempo. En ese sentido destacamos el concepto de descentralización,
afirmando que las Regiones Federales
que propongo no es sólo una forma de concebir el funcionamiento del Estado,
sino que es sobre todo, una forma de articular el poder político, es
decir, una forma de repartir ese poder.
La autonomía dentro
del ordenamiento estatal se manifiesta al menos en dos aspectos principales:
uno, en cuanto al origen o constitución de la entidad, la que se expresa
en la facultad de regular su propia estructura y darse la forma de gobierno y
administración que estime más apropiada para cumplir sus propios fines; y dos,
respecto al ejercicio de sus funciones específicas, para lo cual cada entidad deberá decidir dentro de ella
con plena independencia respecto de otros estamentos.
En función de las observaciones realizadas, en
estas Ideas y Sugerencias se propone que el Estado Nacional se organice
territorialmente en Municipios,
Provincias y las Regiones Federales
que se constituyan. Las Regiones y Provincias deberán gozar de autonomía para
la formulación de su forma de gobierno, y los municipios deberán adoptar la
forma de gobierno que las legislaturas provinciales definan. Sin embargo, los tres niveles gozarán de
independencia para el ejercicio de sus funciones específicas y debiendo existir
un sistema de contralor en cada nivel y entre ellos en forma reciproca.
De este modo las
provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas
comunes, podrán constituirse en Regiones Federales Autónomas.
Si bien es cierto
que nuestro sistema federal en teoría se acerca al modelo propuesto, en la práctica
no ocurre así, ya que existen intervenciones cruzadas en todas las direcciones.
Por ejemplo, con la ausencia de correlación fiscal y la consecuente
autofinanciación de sus presupuestos, cuestión clave para una organización
federal responsable. Como ya analizaremos, el objetivo de la regionalizan tiene
el doble propósito del reequilibrio competencial, dotando de masa
critica a la nueva estructura regional para que bajo el principio de la
subsidiaridad, las regiones adquieran responsabilidades fiscales, quedando para
más adelante si así resolviere, una segunda transferencia, desde la
región hacia las entidades locales, (provincias y municipios). Esta división político-administrativa tendrá
por objeto:
a) Promover la optimización de los recursos, hacer
viable la fiscalidad y reordenar la distribución geográfica de la población.
b) Propiciar una participación efectiva de la
población en la definición de su propio destino como entidad local.
c) Acercar a la sociedad la igualdad de
oportunidades y recibir los beneficios del proceso de desarrollo.
d) Propender la necesidad de una mejor
utilización del territorio y sus recursos naturales.
e) Incorporar al seno de las Regiones,
Provincias y Municipios las ideas de desarrollo y planificación local, dentro
del contexto del Plan Nacional.
La
introducción de la figura del gobierno regional constituye quizás la más
importante innovación que se propone en este trabajo, respecto de la estructura
del Estado desde el punto de vista orgánico y funcional. Consagrar una
administración regional con atribuciones fiscales que le proporcione recursos
financieros propios y responsabilidad directa en el desarrollo económico,
comercial, social y cultural en las esferas de competencia propias de cada
región, es el más grande desafío que tenemos por venir. Para ello la verdadera
revolución federal consiste en invertir el esquema de coparticipación, haciendo
recaer en las regiones el peso de la recaudación fiscal, incluso al extremo de
que la recaudación recaiga exclusivamente en las regiones. Siendo así las
Regiones deberán pagar un cupo a la Nación en función de las Competencias que
ésta conserve, pero nuca al revés (coparticipación inversa). Entre las
actividades delegadas en la Nación, estarán las relaciones exteriores, la
administración de la Defensa y Seguridad de la Nación y el gerenciamiento del Proyecto
Nacional, injerencia del gabinete del Gobierno y Parlamento Nacional. Este
esquema conforma uno de los pilares fundamentales sobre el que se debe apoyar
la Nueva República.
Es
evidente que la propuesta de regionalizar tiene el correlato de una pregunta,
¿para qué crear la figura de la Región Federal, si la descentralización cabria
realizarse sobre el actual esquema de Provincias?. En principio no hay nada que
lo descarte, pero no me parece oportuno atomizar en veinticinco estados ciertas
competencias, simplemente por una cuestión de eficiencia, algo que
guarda relación directa con una cierta masa critica que se necesita para
encarar desafíos importantes en temas que de no ser así, seria imprudente
descentralizar. Entre las competencias propias de las regiones estaría la
gestión de:
a) La ordenación territorial
b) La responsabilidad fiscal
a) El comercio interior y exterior en cuanto a la promoción se refiere
b) El desarrollo de la industria, la agricultura, pesca y minería;
c) El transporte local y su inserción dentro del Plan Nacional
d) La administración de Justicia
e) La función de Policía y Seguridad (compartida con la nación)
f) La protección del medioambiente
g) La promoción del turismo, deporte y cultura
h) La gestión de la educación
i) La investigación científica.
Todas y
cada una de las cuestiones antes referidas deberá estar en un todo de acuerdo
con el marco delineado en el Proyecto Nacional.
Está
comprobado que la riqueza de las regiones se correlaciona con la cualificación
de su población, la calidad de sus recursos
(no solo naturales) y como se gestionen los mismos. Por otra parte, no es conveniente multiplicar
(por 25 según el numero actual de provincias, entre la que se incluye la
capital), ciertos organismos que estarían realizando idénticas funciones a
escasa distancia (capitales de provincias). La necesidad puramente funcional de
la planificación económica y la prestación de servicios sobre zonas de mayor
población motiva, en algunos casos, la agrupación de las provincias
tradicionales en regiones federales. En otros casos, por ejemplo el conurbano
bonaerense, ocurre justamente lo contrario.
Sin que esto
sirva de argumento central, pero vale el dato, los estados que conforman la
Unión Europea, -incluso la más centralista, Francia- tienen este tipo de estructura regional, al
igual que Canadá. En el extremo del centralismo, al menos en cuanto a los aspectos
fiscales, se encuentra Australia, país al que por cierto, no le va nada mal.
Esto se explica, y así se lo debe interpretar, que podemos hacer de las
doctrinas y esquemas de organización una cuestión trascendente, aunque siempre
primará la eficiencia por sobre los dogmatismos. Ahora bien es cierto que hay
sistemas que facilitan la eficiencia, o si se quiere, dificultan caer en el
desorden, y precisamente eso es lo que los argentinos debemos buscar, un
sistema que propicie hacer de los gobiernos regionales instituciones virtuosas,
algo que parece más probable de conseguir cuando las decisiones se toman lo más
cerca posible del ciudadano. A su vez, la suma de gobiernos virtuosos hará de
la República una estructura virtuosa, que es la única manera sustentable de
insertarse en el primer mundo.
Cave
destacar que en el proceso de regionalización federal debe estar presente la
simetría, esto es, que todas las regiones recibirán un trato similar desde y
hacia el Estado Nacional. Sin embargo, esto no debe ser óbice para que el nuevo
esquema de reparto de competencias que se decida dentro del Proyecto Nacional, se deba asumir al
unísono y bajo las mismas condiciones inicialmente para todas las regiones,
sino que las delegaciones se deben adecuar a la mejor situación, que en tiempo
y forma se evalúe y acuerde en cada caso. Ello llevaría a establecer un dialogo
negociador entre las nuevas regiones y el Estado nacional, el cual en
principio, no se debería agotar en el tiempo, aunque inicialmente tenga un
ritmo mayor.
Lo expuesto significa la
aplicación de un principio básico de la descentralización, que postula la
maximización de beneficio social a partir del incremento de la eficiencia y la
eficacia de la acción estatal, cuya gestión estará directamente supervisada por los mismos beneficiarios.
La iniciativa del
proceso autonómico deberá corresponder a los Parlamentos Provinciales actuales
y al Senado de la Nación en su carácter de Cámara territorial, los que deberían
acordar la regionalización y someter su resolución a plebiscito de los
ciudadanos de los territorios involucrados. Queda por debatir la necesidad de
mantener o modificar las actuales divisiones locales, provincias y municipios,
que como ya veremos en el caso de los municipios, esta institución no solo se
verá fortalecida, sino que además se erigirá como el elemento fundamental de la
estructura federal.
Una idea central de estas Ideas y Sugerencias es lo
relativo al gasto público, considerando fundamental sujetar los gastos para el
funcionamiento de la organización federal en todos sus niveles, a un porcentaje
de la recaudación (convertibilidad fiscal) algo que indefectiblemente deben ser
un precepto constitucional. La correlación entre el gasto y los ingresos
públicos es algo irrenunciable y definitivo para el reaseguramiento de la
viabilidad del Proyecto Nacional.
Dada la histórica tendencia al déficit público y a la vulnerabilidad de las
leyes que lo han intentado delimitar, en esta materia debemos ser inflexibles y
categóricos, por ello se propone llevar este precepto a la mismísima
Constitución Nacional, que como ya veremos, a quien la viole se le aplicarán las
consecuencias derivadas de la prevaricación constitucional.
En cuanto a la distribución del gasto en los
distintos niveles, por lo general en los países con una organización federal se
estima correcto una repartición del peso del gasto del Estado (o participación
del Estado en la vida de la nación) del orden de un 40%, otro 40% las regiones
(y sus provincias), y 20% los municipios, procurando que la tendencia en todo
caso fuese a disminuir las participaciones de la nación y regiones a favor del
municipio. Claro que esto llevará tiempo, el tiempo que el sistema requiere
para que se fortalezca la idea municipal, pero sin perder de vista la importancia
del entorno nacional, algo que un país tan extenso y despoblado como el nuestro
es importante observar en todo momento. Por ello se entiende que bajo el
paraguas de la subsidiaridad, se reparta la responsabilidad recaudatoria como
mínimo en un principio, en igual porcentaje entre la nación y las regiones,
aunque como hemos dicho, esto dependerá inicialmente de las condiciones de
partida de cada región.
Seguramente se
pueda tener la impresión de que el sistema propuesto lleva a incrementar el número
de representantes políticos, lo cual no tiene porqué ser; ya veremos cómo este
aspecto cuando formule una propuesta de representación sobre el esquema
propuesto. No obstante es prudente realizar algunas observaciones respecto de
un tema muy trillado y no sin razón, cual es él número actual de representantes
y el gasto que ello origina, y aquí debemos separar las dos cosas: 1) lo que
significa en sí la actual relación entre población y representantes y 2) el
gasto inútil –sea político o de cualquier origen- algo que debemos estar todos de acuerdo en su
abolición, ya que no debemos simplificar el problema creyendo que todo pasa por
achicar el estado de representatividad o cerrar dependencias. Debe quedar claro
que para administrar el país debemos
contar con el número de instituciones y organismos suficientes, que aseguren el
correcto funcionamiento de la Nación. A su vez debemos observar un estricto
cumplimiento, tanto en los métodos para promover el ingreso de los funcionarios
a la función pública, como en el escalafón y las formas de promoción, para lo
cual la legislación al respecto se debe basar en el criterio de excelencia y
meritocracia, desterrando el concepto que ante la función pública somos todos
iguales. En la base, en cuanto a los derechos individuales para el acceso a las
diferentes opciones, si somos todos iguales, pero a partir de allí, en lo que
concierne al esfuerzo, la capacitación y las aptitudes personales, estas deben
recibir el justo premio del contrato concursal. Justamente al no tener como meta
estos principios, la administración y la gestión política se a desacreditado a
extremos tales que solo se nos ocurre como solución la reducción de su tamaño,
sin tener en cuenta que se deben guardar ciertas relaciones de proporcionalidad
entre la población, las dependencias públicas y el número de funcionarios. Aquí se defiende el mercado como
hecho económico, pero debemos tener claro que no es posible el mercado sin
estado.
Se trata por lo
tanto, de introducir en la administración de la cosa pública el concepto de eficiencia
que se deriva de la subsidiaridad, principio que considera la
relación o vinculación de los ciudadanos y el personal burocrático encargado
del desempeño de las funciones propias del gobierno, el que debe tener como
norte, la simplificación, cercanía y rapidez de los trámites. Estos aspectos
tienen relación con el esquema de regionalización y con la descentralización
realizada desde el Estado nacional, pero también con la geografía del país y
sus comunicaciones. En definitiva, que tratando sobre la regionalización,
estamos hablando de la tan cacareada Reforma del Estado, en la que nadie
parece querer entrar seriamente.
En el Proyecto Nacional se deberán delinear las
formas en que se descentralizará la administración del Estado, así como la
trasferencia de competencias a los gobiernos regionales y de estos a las
entidades locales, (provincias y municipios) o las mancomunidades de
municipios. A su vez, cuando un gobierno solicite el traspaso de competencias y
recursos esta solicitud deberá estar sustentada con estudios y antecedentes que
demuestren la viabilidad de tales traspasos.
Los principios en los que se deben basar la relación entre
los estados, deben ser racionales, equitativos y solidarios desterrando la mala
praxis en que el estado nacional se despoja de competencias de forma
arbitraria, no por convencimiento o criterios de administración, sino que en
muchos casos debido a circunstancias coyunturales o de presupuesto, como por
ejemplo la falta de recursos para mantener el servicio en cuestión. Cuando las transferencias
se realizan sin recursos o se deja en manos de administraciones que no están en
condiciones de recibir lo transferido, el que se resiente es el servicio que se
descentraliza o transfiere, ya sea por falta de presupuesto (recursos) o incapacidad
para gestionarlo. En cada transferencia se
deben instrumentar los mecanismos institucionales de comunicación y debate
entre la región y el nivel central o entre los niveles en los que se realiza la
transferencia, que genere negociaciones interestatales responsables y serias,
apoyadas en consideraciones técnicas y económicas para dar cabal cumplimiento
al mandato de la descentralización administrativa.
En todo el proceso de regionalización debe participar
intensamente la Cámara de Senadores como estamento parlamentario representante
de los gobiernos de las Regiones. En virtud de ello sería deseable que los gobernadores
o presidentes regionales integren la Cámara de Senadores como miembros con
vos aunque sin voto.
Las
asociaciones voluntarias entre estados que el esquema propuesto requiere, se
debe constituir con criterios sustentables de estabilidad y no por el solo
hecho de cuestiones económicas, como en alguna medida ya ocurre con el NOA,
NEA, Cuyo, Mesopotamia, sino que la nueva estructura de la región deben
sustentarse en hechos superiores, en donde la unidad del conjunto refuerce su
peso dentro del esquema de poder de la nación, mediante el fortalecimiento de
las estructuras locales y la reunión de sus sinergias. Por otra parte, el Proyecto Nacional debe propiciar
incentivos específicos para las nuevas administraciones que se creen, de forma
tal que el pueblo pueda apreciar los beneficios de la propuesta.
Resulta
evidente que dada la anómala distribución de la población entre las actuales
provincias, se deberá contemplar la constitución de regiones autónomas
uniprovinciales en aquellos casos en que la magnitud socioeconómica y
territorial lo justifique, por ejemplo Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y la
ciudad de Buenos Aires, tienen suficiente masa critica para la autogestión, lo
cual les permite asimilar sin dificultad los nuevos desafíos. Más aun, en el
caso de la provincia de Buenos Aires se debe contemplar la posibilidad de la
división provincial, contemplando la provincia del conurbano con capital en La
Plata, y el resto de la provincia con capital en Tandil.
No estoy
de acurdo con ciertas campañas que se instrumentan recurrentemente para reducir
los gastos de “la política” incluyendo la reducción del número de provincias o
municipios. En estas Ideas y Sugerencias se aboga por todo lo contrario, si
cabe el caso, por que se constituyan fundamentalmente todos los municipios que
siendo viables, lo avale una organización administrativa territorial lógica. En
cuanto a la división político-administrativa, España con 41,8
millones de habitantes cuenta con 17 Regiones Autónomas, dos Ciudades
Autónomas, 36 provincias y aproximadamente 8100 Ayuntamientos, de los cuales
solo 3171 tienen más de 1000 habitantes. En Italia, con 52,3 millones de habitantes, la
organización es similar: allí hay 22 regiones (de Régimen Especial y Común),
111 provincias y 8101 municipios. Con las regiones de regimen especiales ocurre
algo similar como con algunas Autonomías españolas (el carácter Foral de
Navarra y el País Vasco), en cuanto han conservado antiguas diferenciaciones
históricas, hoy fundamentalmente reflejadas en diferenciaciones de tipo
impositivo.
En el
caso de Francia, con 58,5
millones de habitantes, país con el sistema unitario más acentuado de toda la
UE, las divisiones político administrativa también se constituye en regiones,
que en el continente suman 24. Completa la división administrativa los 100
departamentos (provincias) y las 36.763
comunas (municipios). Los países europeos en general privilegian las regiones y
en todos se encuentran los tres niveles de administración, regional, provincial
y municipal, con la excepción de Holanda, país que se organiza mediante dos
niveles, provincias y municipios, los sí gozan de una gran autonomía y recursos
propios. Australia se
desmarca de la tónica europea, siendo el sexto país en extensión y con 22,5
millones de habitantes, administrativamente se divide en seis estados, tres territorios
continentales (prácticamente estados) y otros territorios insulares
Es de
destacar que para Europa las regiones tienen una identidad muy significativa y
a su vez, son centro de máxima tensión política por las reivindicaciones que
plantean en algunos países. Ello está ocurriendo con el gobierno del País
Vasco, que demanda la creación de un “Estado Libre Asociado”, algo que más allá
una falta tremenda de sentido histórico y practico, no cabe ni en la
Constitución Española, ni en la Unión Europea. También en Italia con la Liga
Norte ocurre algo similar pero con un tono más moderado. Irlanda, aunque por
distintos motivos, tiene problemas de integración y está por ver como
evolucionan algunas nuevas republicas de la Europa del este.
Las
regiones tienen representación en el Parlamento Europeo, y constituyen el
Comité de las Regiones que es la más joven de las instituciones europeas y que
consta de 222 miembros. No son pocos
incluso los que sostienen que la Comunidad Europea debería ser la “comunidad de
las regiones y no de las naciones”, algo sin duda opinable y que la evolución
de la UE se está encargando de erradicar, ya que nadie con criterio de
integración está dispuesto a renunciar a los estados nacionales.
Si nos
atenemos a los números de municipios y regiones que hemos visto tienen los
países citados, no parece que nos debiéramos escandalizarnos porque en
Argentina contamos con 23 provincias, una ciudad autónoma y aproximadamente
unos 1900 municipios. Respecto de la división municipal de las provincias
argentinas, sí se observan verdades incongruencias y desatinos. El Grupo Innova a
publicado datos muy interesantes sobre la organización del municipalismo en
nuestro país. Así revelo que, el 82 por ciento de las comunas tiene menos de 10
mil habitantes. San Luis es la que tiene la mayor cantidad de gobiernos locales
con una población menor a 10.000 habitantes: 62 de 64, lo cual representa el
96,9% del total de sus municipios. Le siguen La Pampa, con 94,9% (75 de 79);
Córdoba, con 92,3% (395 de 428); Entre Ríos, con 92,1% (233 de 253), y Jujuy,
con 91,7%(55 de 60). La Rioja tiene 18 gobiernos locales, de los cuales 13
tienen menos de 10.000 habitantes.
Buenos
Aires no es sólo la provincia más poblada, sino también la que concentra mayor
cantidad de habitantes promedio por municipio: sus 13.755.993 habitantes están
representados por 134 unidades político-administrativas en el nivel local, dato
que arroja un promedio de 102.656 habitantes por gobierno local.
Los
autores del proyecto apuntan, sin embargo, que "no existe una correlación
directa entre la cantidad de habitantes de una provincia y el número de
gobiernos locales en que se divide". "Así, la segunda provincia más
poblada del territorio nacional, Córdoba, tiene el triple de gobiernos locales
que Buenos Aires, cuya población es 4,5 veces más grande”. Cabe la pregunta
¿Córdoba tiene muchos o Buenos Aires pocos?, como bonaerense, creo que en la
provincia de Bs.As. es necesario un mayor número de gobiernos locales,
especialmente en el conurbano.
Las
desproporciones encontradas me llevan a afirmar que si consideramos las
extensiones (superficie) de los países europeos citados, sus poblaciones y las comparamos con la nuestra, esta sola
cuestión exime de más consideraciones respecto del número de municipios o
provincias. Y la justificación no se basa en la mera comparación, sino al
criterio de eficiencia al que me he referido, considerando que en gran medida
la eficiencia que demuestra la política administrativa en aquellos países en
donde las cosas funcionan razonablemente bien, se debe a la proximidad entre
los que deciden y los ciudadanos, lo cual potencia el control del poder y con
ello, disminuye la impunidad ante la corrupción. Pero a su vez cuando
consideramos la población de una unidad administrativa, por ejemplo un municipio,
esta nos debe reflejar el grado de competencias que puede asumir. Evidentemente
al igual que en Europa, los municipios que tienen menos de 10.000 habitantes,
no pueden asumir grandes retos, y allí cobra importancia la Mancomunidad de Municipios
de la que ya hablaré.
Antes
quiero referirme a la remuneración de los cargos políticos, ya que si bien creo
que es deseable incrementar el nivel de participación, no necesariamente en
todos los casos las funciones políticas deben ser remuneradas. Ese es el caso
de los concejales de pequeños municipios, por ejemplo los que tienen menos de
10.000 habitantes, en los cuales su labor pública es absolutamente compatible
con la vida laboral privada y por la tanto las concejalías debieran ser ad
honorem.
A su vez
el mayor problema que afrontan los municipios de escasa población, es que no
pueden prestar eficientemente los servicios públicos, como la recolección y
tratamiento de residuos, el abastecimiento y distribución de agua potable, el
mantenimiento de calles y caminos y todos los servicios en general, y para
ellos, la solución es la mancomunidad de varios municipios. Veremos así que
este organismo tiene un sentido puramente de gestión técnica, y por lo general,
relacionado con la prestación de servicios específicos. La figura de la mancomunidad
de Municipios, encaja perfectamente en nuestro esquema de país, dando así
escala a los municipios mas despoblados, lo cual les permite asumir competencia
que por si solo sería imposible. Si vamos al otro extremo en la relación
habitante municipio, nos encontramos con las grandes ciudades, Rosario, Córdoba
o Mar del Plata entre otras a las que se debería dotar de un carácter especial,
tal como se ha hecho con la ciudad de Buenos Aires. Aquí lo suyo es proyectar
una legislación específica para las grandes ciudades con más de 250.000
habitantes.
Entre
los caso especiales y extremos, encontramos el cinturón del gran buenos aires,
el que no conveniente administrar conjuntamente con el resto de los municipios
de la provincia de carácter eminentemente rural. En el extremo opuesto en
cuanto a la relación entidad administrativa (municipio) y su población,
encontramos la provincia de San Luis la que se aproxima más a una mancomunidad
de municipios, que a un estado provincial.
Pero
bien es sabido que es muy difícil, sustentado por la tradición, los celos, el
orgullo, o lo que fuere, que desaparezcan por fusión municipios y/o provincias,
y más aun, nadie asumiría ser “absorbidos”. Por eso se trata de diseñar un
esquema para la integración de estados, bajo la premisa de “aglutinar sin
destruir”, con el propósito de dar escala y magnitud a las nuevas entidades
políticas.
En la tabla siguiente veremos una posible regionalización, a
la vez que se proponen los representantes que de ella saldrían para la
conformación del parlamento nacional y regional, en donde se refleja la
relación entre los representantes y los habitantes. En ambos casos, la elección
de candidatos está pensada sobre el esquema de circunscripciones binominales,
en donde se eligen dos representantes al parlamento nacional y cuatro
representantes al parlamento regional.
Respecto de la estructura parlamentaria, en este trabajo se ha defendido el
mantenimiento de la Cámara de Senadores y en
La
unicameralidad de la Legislatura Nacional se pude leer la defensa
que hago del Senado.La organización de las Administraciones Locales
En estas Ideas y Sugerencias, se denominan Administraciones
Locales las siguientes unidades territoriales:
a) Los municipios que es la
entidad local básica.
b) Las
provincias
c) Las
mancomunidades de municipios,
d) Las
entidades metropolitanas de grandes ciudades.
Las administraciones locales son aquellas que están más
próximas al ciudadano, entre ellas la provincia, la que en el caso de las
regiones pluriprovincilaes, es conveniente el mantenimiento de una estructura
política y administrativa que coordine y gestione las actividades comunes a
todos los municipios. Citaré dos ejemplos que esclarecen la justificación de
esta unidad territorial; uno es el sistema de gestión de los hospitales, que no
la política sanitaria, y el otro, las infraestructuras la red vial y el
transporte. En lo referente a esta última, observamos que hay caminos que
sirven fundamentalmente a un municipio uniendo sus localidades, son los
llamados caminos vecinales y que conforman el damero básico. En cuanto a su
mantenimiento, el mismo es inminentemente municipal. En otras ocasiones, estos
caminos intercomunican dos o más cabeceras de partidos y se dan casos en que
para llegar a unir dos ciudades, atraviesan un tercer municipio para el cual
este camino no es relevante. Aquí la mancomunidad de municipios seria el
organismo idóneo para la gestión de esta vía. Avanzando en la jerarquía de las comunicaciones
nos encontramos con caminos de segundo orden que recorren en algunos casos
centenas de kilómetros traspasando la frontera municipal y supramunicipal y son
los que conjuntamente con las rutas de primer orden llamadas “nacionales”
vertebran las distintas regiones atravesando las diferentes provincias. Bien,
como un sistema vial debe ser homogéneo y se debe gestionar con identidad de
criterios ya sean las inversiones como las características de la red, la
provincia cuenta con la dimensión correcta para administrar con eficiencia su
red vial. De este modo, el sistema vial estaría gestionado por las provincias
según los lineamientos del Plan Nacional de Vialidad. Las regiones a su vez
actuarían como gestores de obras de tipo superior, por ejemplo las autovías y
autopistas, integrando todo el país mediante vías de gran capacidad y según las
definiciones del planeamiento nacional.
El otro ejemplo que ilustra la necesidad de contar con la
estructura provincial lo encontramos en el sistema hospitalario, el cual tiene
como elemento primordial el rápido acceso del ciudadano ante la emergencia al
centro de atención más conveniente por su especialización, que no siempre tiene
porqué ser el más cercano. Aquí no estamos hablando del diseño de los sistemas
de salud que corresponderá delinearse en el Plan Nacional de Salud, sino de la gestión
de hospitales y la logística para vincular a los que necesitan la
prestación de un servicio con el centro más idóneo para ello. Creo que queda
claro con este ejemplo, que la gestión de los recursos, máxime cuando estos son
escasos, excede en muchos casos el ámbito del municipio y se aleja del ámbito
de la región, encontrando allí justificación la presencia provincial. No ocurre
lo mismo con el sistema de escuelas, que tampoco es la política educativa la
que se deberá corresponderse con el Plan Nacional de Educación, ya que la
vinculación entre los establecimientos educacionales, los alumnos y los
profesores, existen una planificación predeterminada y una vinculación de
vecindad que no requiere ni de logística ni de visión de conjunto, pero si de
mantenimiento y asistencia de los centros de estudios, lo que se puede resolver
perfectamente, en el ámbito municipal.
